Sentenza n. 9400/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto dell'Assessore regionale alla Salute che individuava le aziende fornitrici soggette al ripiano del superamento dei tetti di spesa per dispositivi medici e determinava le somme dovute per gli anni 2015-2018, nonché i decreti ministeriali, l'accordo della Conferenza Stato-Regioni, la circolare ministeriale e gli ulteriori atti presupposti. Con motivi aggiunti ha impugnato anche il decreto regionale del 2025 di rettifica e aggiornamento delle quote. Ha dedotto: incompetenza dell'Assessore regionale, ritenendo che l'atto avesse natura gestionale ed esecutiva e dovesse essere adottato dal dirigente competente; violazione degli obblighi di comunicazione di avvio del procedimento e difetto di motivazione, per la mancata partecipazione delle imprese alla determinazione dei soggetti obbligati e del fatturato rilevante; sviamento, ingiustizia manifesta e violazione del principio di irretroattività, sostenendo che la determinazione nel 2022 di obblighi riferiti ad annualità anteriori avesse leso l'affidamento maturato sulla definitiva acquisizione dei ricavi; illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, per violazione dei principi di ragionevolezza, libertà d'impresa, capacità contributiva, buon andamento, irretroattività e tutela della proprietà e dell'affidamento, oltre che dei principi eurounitari richiamati.

La decisione

Il TAR ha deciso in parte nel merito e in parte sulla giurisdizione. Ha respinto le censure rivolte alla disciplina legislativa e agli atti statali presupposti, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback costituisce una misura ragionevole e proporzionata di solidarietà diretta alla razionalizzazione della spesa sanitaria, rispettosa della riserva di legge e non lesiva dei principi di irretroattività e di legittimo affidamento. Le imprese erano infatti consapevoli fin dal 2015 dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano in caso di superamento; gli interventi del 2022 avrebbero reso operative procedure già previste, senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Il TAR ha inoltre escluso la necessità di una preventiva rinegoziazione dei contratti, poiché il rischio economico derivante dal payback era conoscibile al momento delle forniture. Quanto alle impugnazioni dei decreti regionali che individuano le imprese e quantificano le rispettive quote, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa. Tali atti, secondo il Collegio, hanno natura meramente tecnico-contabile ed esecutiva: la Regione si limita a verificare i dati di fatturato, compilare l'elenco delle aziende e applicare percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali, senza esercitare potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento e appartiene al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate in ragione della complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  quota del ripiano posta a carico delle aziende fornitrici, determinata in misura pari all'incidenza percentuale del fatturato dell'azienda sul totale della spesa regionale per dispositivi medici

  La disciplina legislativa introduce il meccanismo del payback, individuando soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione del contributo.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile

  Attribuisce alle Regioni un'attività esecutiva di verifica contabile, individuazione delle imprese e imposizione del pagamento, senza conferire un potere discrezionale di determinazione autonoma del tetto o dello sforamento.

• art. 9-ter, commi 8 e 9, d.l. 78/2015

  La disciplina è stata ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale quanto alla previsione del tetto di spesa, alla rilevazione dello sforamento e al concorso delle imprese al ripiano.

• art. 11 c.p.a.

  la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione amministrativa.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR precisa che la controversia non rientra in una materia di giurisdizione esclusiva e deve quindi essere risolta secondo il criterio della natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla mancata comunicazione di avvio, ma la censura non ha condotto all'annullamento e il ricorso è stato respinto per la parte devoluta al giudice amministrativo.

Massime di principio

• I provvedimenti regionali adottati ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, che individuano le aziende fornitrici soggette al payback e calcolano le quote dovute sulla base di dati contabili e percentuali predeterminati, costituiscono atti meramente tecnico-contabili ed esecutivi, privi di discrezionalità amministrativa o tecnica e di spendita di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo della quota di payback dovuta da una singola impresa, quando l'obbligazione deriva direttamente dalla legge e dagli atti statali di determinazione del tetto e dello sforamento, ha ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Le Regioni non possono, nell'adozione dei provvedimenti di cui all'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, determinare autonomamente il tetto di spesa, certificare il superamento o quantificare lo scostamento complessivo; devono limitarsi a verificare i dati contabili, individuare le imprese e applicare i criteri e le percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici, per le annualità considerate, non viola di per sé i principi di irretroattività e di legittimo affidamento, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese fin dal 2015, mentre gli interventi successivi hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione.
• La disciplina del payback non impone alle amministrazioni una preventiva rinegoziazione dei contratti di fornitura, poiché il possibile obbligo di ripiano costituiva un rischio economico conoscibile dagli operatori al momento della partecipazione alle gare e della conclusione dei contratti.

Come è indicizzato