Cassazione Civile, Ordinanza n. 28376/2024 del 05/11/2024

Esito

La controversia

Una società concessionaria autostradale ha impugnato un avviso di accertamento con cui la concessionaria del servizio di riscossione del Comune le richiedeva il pagamento del COSAP per l’anno 2012, oltre interessi e sanzioni, in relazione all’occupazione del soprassuolo comunale mediante cavalcavia autostradali insistenti sul territorio comunale di Como. La società contestava: l’assenza dei presupposti per l’applicazione del canone, sostenendo che non vi fosse una concessione comunale e che la disciplina delle autostrade sottraesse il bene alla disponibilità dell’ente locale; in subordine, l’applicabilità dell’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato o da altri enti pubblici per fini istituzionali; infine, l’illegittimità della sanzione per omesso/tardivo pagamento, ritenendo violati i principi di legalità, tassatività e specificità. La Corte d’appello aveva rigettato l’impugnazione, ritenendo dovuto il COSAP perché l’occupazione del suolo comunale era di fatto e abusiva, e perché l’esenzione non si estendeva alla società concessionaria che gestiva l’infrastruttura in proprio interesse economico.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha confermato che il COSAP è dovuto anche per le occupazioni abusive o di fatto di spazi appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile dell’ente locale; che l’esenzione prevista per lo Stato non si estende alla società concessionaria autostradale, poiché l’occupazione è a essa imputabile quale soggetto che gestisce e sfrutta economicamente l’infrastruttura; e che la sanzione era legittima, in quanto il regolamento comunale trovava base nella disciplina di legge richiamata, con rispetto del principio di legalità. È stata inoltre esclusa la necessità di rimettere la causa in pubblica udienza e non è stata accolta la tesi di incompatibilità eurounitaria o di mutamento dell’orientamento di legittimità. Il ricorso è quindi stato respinto integralmente.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 446/1997

  comma 1; comma 2, lett. g) e g-bis

  consente ai comuni di istituire il COSAP per l’occupazione di aree e spazi appartenenti al loro demanio o patrimonio indisponibile; prevede l’applicazione del canone anche alle occupazioni abusive e la disciplina delle sanzioni amministrative entro limiti minimi e massimi fissati dalla norma

• art. 38 d.lgs. n. 507/1993

  individua il presupposto della tassa/canone nelle occupazioni, anche senza titolo, di beni pubblici comunali e provinciali, comprese quelle soprastanti il suolo pubblico

• art. 39 d.lgs. n. 507/1993

  individua come soggetto passivo, in mancanza di concessione o autorizzazione, l’occupante di fatto, anche abusivo

• art. 49 d.lgs. n. 507/1993

  l’esenzione è tassativa e riguarda le occupazioni effettuate dallo Stato e dagli altri enti espressamente indicati; non si estende alla società concessionaria che realizza e gestisce l’opera pubblica

• art. 24, comma 7, regolamento COSAP del Comune di Como

  il regolamento comunale prevedeva la sanzione per omesso o tardivo pagamento del canone

• art. 43, comma 3, regolamento COSAP del Comune di Como

  richiamato quale base regolamentare della sanzione nel periodo successivo

• art. 375 c.p.c.

  richiamato per negare la trattazione in pubblica udienza, in assenza di particolare rilevanza della questione

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  indica il vizio di violazione e falsa applicazione di legge dedotto nei motivi di ricorso

• art. 267 TFUE

  richiamato dalla ricorrente quale possibile base per un rinvio pregiudiziale, escluso dalla Corte perché non necessario

• art. 106, comma 2, TFUE

  richiamato nel ragionamento della ricorrente e nella risposta della Corte sulla compatibilità del regime applicato alle imprese incaricate di servizi di interesse economico generale

• art. 822 c.c.

  richiamato per distinguere il demanio statale eventuale dalla proprietà delle strade comunali o provinciali

• art. 12, ultimo comma, l. n. 729/1961

  richiamato per mostrare che la normativa sulle autostrade non escludeva la possibile appartenenza del tratto di strada ad amministrazioni diverse dallo Stato

Massime di principio

• Il COSAP è dovuto non solo in presenza di una concessione formale, ma anche quando l’occupazione di suolo pubblico sia di fatto o abusiva, purché il bene appartenga al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale.
• Ai fini dell’individuazione del soggetto passivo, rileva chi realizza e mantiene l’occupazione del suolo pubblico e ne trae utilità economica, non la sola proprietà del manufatto sovrastante o la titolarità pubblicistica dell’opera infrastrutturale.
• L’esenzione prevista per le occupazioni effettuate dallo Stato o da altri enti pubblici ha natura tassativa e di stretta interpretazione; essa non si estende alla società concessionaria che gestisce l’opera pubblica in autonomia economica e funzionale.
• La distinzione tra esclusione ed esenzione tributaria impone di qualificare come esenzione, e non come esclusione dal perimetro impositivo, l’ipotesi in cui una norma speciale sottragga espressamente al tributo fattispecie altrimenti rientranti nella norma generale.
• In materia di occupazioni abusive di suolo pubblico, la previsione regolamentare di sanzioni è legittima se trova base nella norma primaria che autorizza il regolamento a disciplinare indennità e sanzioni entro i limiti indicati dalla legge.
• La presenza di finalità pubblicistiche nella gestione di un’infrastruttura non esclude, di per sé, la soggezione al canone quando l’attività sia svolta da una società concessionaria che opera anche con finalità lucrative.
• Il fatto che il bene o il manufatto ritorni allo Stato al termine della concessione non elimina la debenza del canone nel periodo in cui la disponibilità e la gestione sono affidate alla concessionaria.

Come è indicizzato