Parere n. 1376/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha chiesto il riconoscimento, ai sensi della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. n. 206/2007, di un certificato rilasciato da un’università rumena al termine di un programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo per insegnanti itineranti e di sostegno. Il Ministero ha negato il riconoscimento ritenendo che il certificato non fosse un titolo abilitante all’esercizio della professione in Romania, che il percorso fosse meramente formativo e che sussistessero rilevanti differenze rispetto al percorso italiano di specializzazione disciplinato dal D.M. 30 settembre 2011. Il ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 7 del d.l. n. 71/2024, per disparità rispetto ai percorsi integrativi INDIRE; violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 e degli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007, nonché difetto di istruttoria e di contraddittorio; mancata disponibilità del piano di studi e conseguente impossibilità di un confronto effettivo; eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di motivazione e omessa valutazione dell’equivalenza, violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007 per mancata adozione di misure compensative, violazione dell’EQF e dell’art. 21 del medesimo decreto, oltre a disparità di trattamento. È stata inoltre proposta istanza cautelare in vista dell’aggiornamento delle graduatorie GPS per il biennio 2026/2028.

Il parere

Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso nel merito e ha disposto un supplemento istruttorio. La questione decisiva è stata individuata nella verifica dell’esistenza, nell’ordinamento rumeno, di una specifica e tipizzata certificazione abilitante all’insegnamento di sostegno, distinta dal certificato prodotto, nonché nell’individuazione della fonte normativa, della procedura di conseguimento e dell’autorità competente al rilascio. Il Ministero dovrà chiarire anche l’estensione degli obblighi di cooperazione amministrativa tra Stati membri, il ruolo e i limiti del sistema IMI, l’eventuale accesso dei privati agli strumenti di scambio informativo e le ulteriori modalità utilizzabili quando le informazioni acquisite non siano univoche. La relazione istruttoria dovrà essere depositata entro 60 giorni dalla comunicazione del parere, previa comunicazione al ricorrente, al quale dovrà essere assegnato un termine non inferiore a 20 giorni per eventuali controdeduzioni. Ogni decisione in rito e nel merito è stata espressamente impregiudicata e la trattazione è stata rinviata ad altra adunanza. L’istanza cautelare è stata invece respinta per difetto di adeguato fumus boni iuris, in ragione dell’incertezza sui presupposti del riconoscimento e sulla natura abilitante del titolo.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 1199/1971

  Prevede la trasmissione del ricorso straordinario al Consiglio di Stato per il parere di competenza.

• direttiva 2005/36/CE

  «in possesso dell'attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’art. 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio»

  Il riconoscimento presuppone il possesso di un attestato di competenza o titolo di formazione effettivamente prescritto dallo Stato d’origine per accedere alla professione ed esercitarla in tale Stato.

• direttiva 2013/55/UE

  È richiamata quale fonte modificativa della direttiva 2005/36/CE sul riconoscimento delle qualifiche professionali.

• d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206

  Costituisce la disciplina italiana di recepimento della direttiva 2005/36/CE; gli artt. 16, 17, 21 e 22 sono invocati o considerati con riguardo al procedimento di riconoscimento, alla verifica del titolo e alle misure compensative.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  «in possesso dell'attestato di competenza o del titolo di formazione di cui all’art. 11, prescritto da un altro Stato membro per accedere alla stessa professione ed esercitarla sul suo territorio»

  Lo Stato ospitante deve consentire l’accesso alla professione regolamentata quando il richiedente possiede il titolo prescritto dallo Stato membro d’origine per la medesima professione.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  La disposizione consente, ma non impone automaticamente, l’imposizione di misure compensative quando sussistano differenze sostanziali tra le formazioni.

• art. 56 direttiva 2005/36/CE

  È richiamato quale base del sistema IMI e degli scambi informativi tra autorità competenti degli Stati membri.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è stato comunicato al ricorrente, che ha presentato osservazioni; il parere richiede comunque l’acquisizione di ulteriori elementi istruttori e il successivo contraddittorio sulla relazione ministeriale.

• art. 7 d.l. n. 71/2024, convertito in legge

  È invocato dal ricorrente per sostenere l’incompatibilità della valutazione ministeriale con la possibilità di frequentare percorsi integrativi INDIRE e per dedurre una disparità di trattamento.

• D.M. 30 settembre 2011

  Disciplina il percorso italiano di specializzazione per il sostegno; il Ministero ha evidenziato differenze relative alla struttura del corso, alla specializzazione per ordine e grado, ai laboratori, al tirocinio e all’esame finale.

• Legge rumena n. 1/2011 sull’istruzione nazionale

  È indicata quale fonte dell’ordinamento rumeno rilevante per distinguere la formazione professionale continua dai requisiti per l’accesso all’insegnamento di sostegno.

• art. 245 Legge rumena n. 1/2011

  Secondo il provvedimento impugnato, disciplina la formazione professionale continua in servizio, con funzione di accumulo di crediti per la progressione di carriera, e non un percorso iniziale abilitante.

• art. 8 dell’allegato all’Ordinanza ministeriale rumena n. 5574/2011

  Prevede, secondo il parere, requisiti cumulativi per ricoprire un posto di insegnante itinerante e di sostegno: laurea pertinente, master didattico biennale con specializzazione psicopedagogica e tirocinio pratico annuale sotto la guida di un tutor.

Massime di principio

• Nel sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche professionali, il presupposto indefettibile per l’attivazione del procedimento è che il titolo presentato sia effettivamente prescritto dallo Stato membro d’origine per accedere alla professione regolamentata ed esercitarla nel suo territorio.
• Un certificato attestante la frequenza o il superamento di un programma di formazione professionale continua non è, per ciò solo, un titolo abilitante rilevante ai fini del riconoscimento transfrontaliero; occorre verificare la sua concreta efficacia giuridica nell’ordinamento d’origine.
• La valutazione delle differenze tra la formazione straniera e quella nazionale, nonché l’eventuale imposizione di misure compensative, presuppone l’accertamento preliminare che il titolo straniero sia un titolo professionale abilitante o comunque prescritto per l’accesso alla medesima professione nello Stato d’origine.
• Quando le informazioni ottenute mediante gli strumenti di cooperazione amministrativa tra Stati membri non consentono conclusioni univoche sulla natura del titolo, l’amministrazione procedente deve chiarire e documentare quali ulteriori strumenti istruttori siano disponibili e chi sia tenuto ad attivarli, prima di definire il procedimento di riconoscimento.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale straniera, il confronto tra i percorsi formativi deve essere fondato su elementi documentali completi riguardanti struttura, contenuti, tirocinio, modalità di valutazione, ambito soggettivo e oggettivo di abilitazione del titolo.

Come è indicizzato