Sentenza n. 13775/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto l’illegittimità propria del decreto ministeriale per violazione della disciplina legislativa sul payback, della legge n. 241/1990, dello Statuto dei diritti del contribuente e dei principi di buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza, proporzionalità, trasparenza e parità di trattamento. Ha contestato la determinazione tardiva e retroattiva dei tetti di spesa regionali, l’insufficiente trasparenza del procedimento di calcolo, l’omesso scorporo dei costi accessori e l’inclusione dell’IVA nel fatturato. Ha inoltre dedotto l’illegittimità costituzionale e unionale del meccanismo di ripiano, per contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 53, 97 e 117 Cost., con l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nonché la violazione delle regole sull’evidenza pubblica. Con motivi aggiunti ha impugnato i provvedimenti regionali che approvavano gli elenchi delle aziende soggette al ripiano e quantificavano gli importi dovuti. Con l’ultimo atto ha contestato anche la legittimità costituzionale dell’art. 7 d.l. 95/2025, recante una definizione agevolata del debito da payback, per violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato rigettato. Il TAR ha ritenuto che il meccanismo del payback fosse conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima dello svolgimento delle gare, quanto all’esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio proporzionale basato sul fatturato. La successiva determinazione dei tetti regionali non ha quindi leso il legittimo affidamento, poiché il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già noto o conoscibile con ordinaria diligenza. Il sistema di calcolo è stato ritenuto sufficientemente chiaro e trasparente, in quanto fondato sui dati contabili della voce BA0210 del modello CE e sulle fatture corrispondenti. Non era necessario un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese, non essendo configurabile una cogestione della spesa sanitaria. Il fatturato doveva essere calcolato al lordo dell’IVA, poiché le amministrazioni acquirenti operano come consumatori finali, e comprendeva il prezzo dei dispositivi senza scorporo di costi sostenuti dal fornitore. Le censure costituzionali ed eurounitarie sono state respinte mediante rinvio alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, poiché opera ex post sulla sfera patrimoniale complessiva dell’impresa senza modificare quantità o prezzi contrattuali. I motivi aggiunti contro gli atti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione: tali atti hanno natura meramente vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, non costituiscono esercizio di potere autoritativo e incidono su un rapporto obbligatorio avente ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. La questione di costituzionalità dell’art. 7 d.l. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante, poiché la ricorrente non aveva scelto di avvalersi della definizione agevolata, e comunque manifestamente infondata: la misura costituisce un beneficio facoltativo, non impedisce la difesa giudiziale e non impone la rinuncia all’azione. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito

  superamento del tetto di spesa rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  La disciplina attribuisce allo Stato la fissazione e certificazione del tetto e del relativo superamento, mentre affida alle Regioni la verifica contabile, la formazione degli elenchi e la richiesta di pagamento secondo criteri già predeterminati.

• art. 1, commi 586 e 587, l. 190/2014

  Norme richiamate nel quadro legislativo del payback dei dispositivi medici.

• art. 1, commi 548-552, l. 208/2015

  Norme richiamate nel quadro legislativo del payback dei dispositivi medici.

• art. 1, commi 390 e 392, l. 232/2016

  Norme richiamate nel quadro legislativo del payback dei dispositivi medici.

• art. 1 l. 241/1990

  La disciplina generale dell’azione amministrativa trova applicazione in assenza di regole speciali incompatibili.

• art. 10, comma 1, l. 212/2000

  Norma invocata dalla ricorrente in relazione all’affidamento e alla conoscibilità degli obblighi.

• d.m. 6 luglio 2022

  Certifica il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e quantifica, per ciascuna Regione e annualità, la quota complessiva di ripiano.

• d.m. 6 ottobre 2022

  Definisce le modalità procedurali per individuare il fatturato delle aziende e adottare i provvedimenti regionali di ripiano.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Introduce una definizione agevolata facoltativa del debito da payback; la questione di costituzionalità non è rilevante se l’impresa non intende avvalersene.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria della giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il rinvio alla motivazione di precedenti conformi per la ricostruzione del quadro normativo.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia sugli atti regionali non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché riguarda un diritto soggettivo patrimoniale in un rapporto paritario.

• art. 1, comma 231, l. 197/2022

  i debiti ... possono essere estinti senza corrispondere le somme affidate all’agente della riscossione a titolo di interessi e di sanzioni

  È richiamato come modello legislativo di definizione agevolata facoltativa ritenuto compatibile con la Costituzione.

• art. 1, commi 232, 235 e 236, l. 197/2022

  Prevedono modalità, rateizzazione, dichiarazione di adesione ed effetti processuali della definizione agevolata, utilizzati dal TAR come termine di confronto.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici, la conoscibilità sin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa, delle percentuali di ripiano e del criterio di imputazione proporzionale esclude, per le imprese fornitrici, un affidamento tutelabile sul mantenimento integrale dei prezzi e dei margini conseguiti nelle gare e nei contratti di fornitura.
• Il fatturato rilevante ai fini del payback è costituito dal prezzo dei dispositivi medici risultante dalle fatture contabilizzate alla voce BA0210 del modello CE, al lordo dell’IVA; non devono essere scorporati i costi sostenuti dal fornitore, poiché la nozione normativa di fatturato riguarda il prezzo della fornitura e l’IVA grava sulle amministrazioni acquirenti quali consumatori finali.
• Gli atti regionali che, in attuazione dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, verificano i dati contabili, formano l’elenco delle aziende obbligate e indicano gli importi già determinati secondo criteri statali non esprimono potere autoritativo, ma svolgono una funzione tecnica, vincolata, ricognitiva e riepilogativa.
• Le controversie relative al corretto calcolo degli importi richiesti dalle Regioni alle aziende fornitrici nell’ambito del payback, quando riguardano un rapporto obbligatorio a valle dell’esercizio del potere statale e un diritto soggettivo patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale.
• Una questione di legittimità costituzionale è irrilevante quando riguarda una disciplina di definizione agevolata che il ricorrente dichiara di non voler utilizzare, poiché la controversia può essere decisa indipendentemente dall’applicazione della disposizione contestata. Una definizione agevolata facoltativa non viola manifestamente il diritto di difesa per il solo fatto di produrre effetti processuali in caso di adesione.

Come è indicizzato