Cassazione Civile, Ordinanza n. 27636/2022 del 21/09/2022

Esito

La controversia

La controversia riguarda la pretesa di un medico di medicina generale di ottenere, in via monitoria, il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per alcune voci economiche connesse all'assistenza territoriale convenzionata (Nuclei di Cure Primarie in Rete, Assistenza Domiciliare Integrata, Zone Disagiate). L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo mensile per assistito, mantenendo invariate le prestazioni richieste. La Corte d'appello aveva ritenuto illegittima la riduzione unilaterale. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, in sintesi: violazione delle norme statali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; erronea lettura degli atti regionali e commissariali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione; possibilità di rimodulazione unilaterale di compensi per prestazioni facoltative e non LEA; formazione di un nuovo accordo per facta concludentia; violazione della disciplina dell'ACN e dell'AIR; nullità delle clausole decentrate incompatibili con gli strumenti di programmazione economica; illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato, richiamando propri precedenti conformi: nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; le esigenze di rientro dal disavanzo sanitario non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione; gli obiettivi di contenimento della spesa vanno perseguiti tramite le procedure di negoziazione collettiva e nei limiti dei rispettivi livelli di contrattazione. È stata inoltre esclusa la natura autoritativa dell'atto di riduzione del compenso, qualificato come atto di gestione di un rapporto privatistico/paritario, non suscettibile di essere fondato sull'art. 2248/1865, allegato E, artt. 4 e 5. La ASL è stata condannata alle spese di legittimità e al versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere che gli obblighi di contenimento della spesa sanitaria imponevano interventi sulla spesa; la Corte ha chiarito che tali norme non autorizzano la modifica unilaterale degli accordi collettivi con i medici convenzionati.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata dalla ricorrente nel quadro del contenimento della spesa; non è stata ritenuta idonea a giustificare una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata per il piano di rientro e il contenimento della spesa; la Corte esclude che tali norme prevalgano sugli accordi collettivi quanto alla disciplina economica del rapporto convenzionale.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere l'obbligo di riduzione della spesa sanitaria; la Corte ne esclude la valenza di fonte legittimante di una riduzione unilaterale del compenso.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nel tentativo di interpretare gli atti normativi; la Corte lo considera non idoneo a sovvertire la disciplina contrattuale collettiva applicabile.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati per sostenere la conformazione/integrazione e la nullità di clausole incompatibili; la Corte afferma che non possono fondare la riduzione unilaterale di compensi previsti dalla contrattazione collettiva.

• art. 1326 c.c.

  Invocato per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per facta concludentia; la Corte esclude che il comportamento delle parti possa modificare unilateralmente un assetto contrattuale riservato alla contrattazione collettiva.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  La Corte ribadisce che disciplina gli aspetti economici del rapporto convenzionale e che i contratti individuali devono conformarsi ad esso.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata come base dell'ACN dei medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Richiamato come fonte del rapporto convenzionale e della contrattazione nel settore della medicina generale.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Richiamato in relazione alla disciplina dell'art. 8 del D.Lgs. n. 502 del 1992.

• art. 54 A.C.N.

  Richiamato per qualificare le voci economiche oggetto di riduzione; la Corte conferma che sono inserite nell'assetto convenzionale e non riducibili unilateralmente dalla ASL.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  Norma regionale integrativa relativa ai compensi oggetto di contestazione; la Corte la considera vincolante nel rapporto convenzionale finché non modificata nelle sedi contrattuali competenti.

• artt. 40 e 40-bis del d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati per sostenere la nullità delle clausole decentrate; la Corte precisa che il potere unilaterale e la nullità riguardano solo ipotesi tipizzate e non consentono alla ASL di incidere in peius sui compensi convenzionali.

• art. 52 della L. n. 289 del 2002

  Richiamato perché rinvia all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001; non consente un potere unilaterale di riduzione dei compensi in contrasto con la contrattazione collettiva.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Invocata per sostenere la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte afferma che gli atti di riduzione del compenso non sono espressione di potestà autoritativa e quindi non ricadono nella disciplina evocata.

• art. 366 c.p.c.

  Richiamato in tema di ammissibilità del ricorso; la Corte afferma che il ricorso è ammissibile se consente di comprendere le censure, anche se impostato con una premessa sul quadro normativo comune ai motivi.

• art. 380-bis c.p.c.

  Richiamato per il rito camerale non partecipato.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  Usato come parametro per le censure di violazione/falsa applicazione di legge prospettate dalla ricorrente.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato per rinviare alla motivazione dei precedenti conformi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per il pagamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato in collegamento con il contributo unificato aggiuntivo.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  La Corte lo richiama tra le norme che fondano l'uniformità del rapporto convenzionale e la necessaria conformazione ai contratti collettivi.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Richiamata per affermare che il contenimento della spesa deve avvenire tramite ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa, non con interventi unilaterali sul trattamento economico.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è affidata alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il rapporto individuale deve conformarsi a tale assetto e non può derogarlo unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola ASL un potere autoritativo di ridurre in peius i compensi pattuiti con il convenzionato; gli interventi devono passare attraverso le sedi e le procedure di negoziazione collettiva competenti.
• L'atto con cui l'ASL riduce unilateralmente il compenso del medico convenzionato non è un atto autoritativo, ma un comportamento di inadempimento nell'ambito di un rapporto di natura privatistica/paritaria; pertanto non è riconducibile alla disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi autoritativi.
• La nullità della contrattazione integrativa ex art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda le ipotesi tipizzate di nullità genetica per contrasto con vincoli o per oneri non previsti, ma non consente di legittimare una riduzione unilaterale dei compensi da parte dell'amministrazione fuori dai casi e dai limiti previsti dalla legge.
• Il carattere volontario dell'adesione a specifiche forme organizzative convenzionali non esonera la pubblica amministrazione dal corrispondere il compenso stabilito dalla contrattazione per le prestazioni rese secondo le condizioni pattuite.

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