Cassazione Civile, Ordinanza n. 36636/2022 del 14/12/2022

Esito

La controversia

La società concessionaria aveva impugnato davanti al TAR e poi in appello la delibera con cui Roma Capitale aveva dichiarato la decadenza e la conseguente risoluzione della convenzione stipulata ex art. 35 l. n. 865/1971, relativa alla concessione del diritto di superficie per la realizzazione di alloggi da locare in un programma di edilizia residenziale. L’amministrazione aveva fondato il provvedimento soprattutto sulla violazione del divieto, previsto dall’art. 1 del disciplinare allegato alla convenzione, di trasferire a terzi il diritto reale prima della dichiarazione di fine lavori, ritenendo che i contratti preliminari stipulati dalla concessionaria con due cooperative integrassero una sostanziale cessione del diritto di superficie; erano state inoltre contestate ulteriori condotte, come l’intermediazione nella ricerca dei conduttori, la pubblicità ingannevole, l’incasso di somme dai privati e del contributo regionale, nonché la concessione del godimento degli alloggi prima dell’agibilità. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello affermando che i preliminari, per il loro contenuto concreto, avevano portata sostanzialmente traslativa e quindi violavano il divieto convenzionale. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto tre motivi, tutti incentrati su asseriti limiti interni ed esterni della giurisdizione amministrativa: ha sostenuto che il Consiglio di Stato, valutando la natura dei contratti preliminari stipulati con soggetti terzi, avrebbe sconfinato in una materia riservata al giudice ordinario; ha richiamato inoltre un precedente del giudice ordinario che avrebbe qualificato quei contratti come effettivamente preliminari e ha denunciato un contrasto tra giudicati; infine ha prospettato un eccesso di potere giurisdizionale per indebita riqualificazione d’ufficio dell’assetto negoziale voluto dalle parti.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato inammissibile il ricorso. Hanno ritenuto che la controversia sulla decadenza e risoluzione della convenzione rientrasse pacificamente nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e che, nel verificare se la stipula dei contratti con le cooperative integrasse una violazione del disciplinare convenzionale, il Consiglio di Stato avesse compiuto un accertamento incidentale consentito, funzionale alla decisione sulla domanda principale. La valutazione sulla natura e sulla causa concreta dei contratti preliminari non è stata considerata uno sconfinamento nella giurisdizione ordinaria, ma al più un errore interno alla giurisdizione amministrativa, non deducibile come vizio di giurisdizione ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost. Le spese sono state poste a carico della ricorrente nei confronti della controricorrente, ed è stato dato atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 35 l. n. 865/1971

  disciplina la concessione del diritto di superficie e la relativa convenzione nell'ambito dell'edilizia residenziale pubblica o convenzionata; la controversia sulla decadenza e risoluzione della convenzione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  viene richiamato per affermare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla lite relativa al provvedimento di decadenza e risoluzione della convenzione.

• art. 1456 c.c.

  la clausola convenzionale era strutturata come clausola risolutiva espressa, con decadenza e risoluzione di diritto al verificarsi della violazione del divieto di trasferimento.

• art. 2932 c.c.

  il preliminare può condurre alla conclusione del definitivo anche mediante esecuzione in forma specifica; ciò è richiamato per spiegare perché il contenuto dei preliminari potesse avere rilevanza sostanzialmente traslativa.

• art. 934 c.c.

  richiamato nel provvedimento amministrativo per la riacquisizione delle aree e degli immobili per accessione.

• art. 2645 c.c.

  richiamato per la trascrizione della delibera nei registri immobiliari.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  le dedotte violazioni procedimentali sono state ritenute irrilevanti perché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• art. 8 c.p.a.

  il giudice amministrativo può conoscere senza efficacia di giudicato delle questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti necessarie per decidere sulla questione principale; l’eventuale superamento dei suoi limiti integra al più un error in procedendo, non un difetto di giurisdizione.

• art. 111, comma 8, Cost.

  il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato è ammesso soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione; non consente il sindacato sugli errores in iudicando o sulle scelte interpretative del giudice amministrativo.

• art. 1, comma 17, l. n. 228/2012

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di ricorso dichiarato inammissibile.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  prevede l'obbligo di versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di inammissibilità dell'impugnazione.

Massime di principio

• Quando la controversia principale riguarda la legittimità di un provvedimento amministrativo incidente su una convenzione pubblicistica, il giudice amministrativo può esaminare incidentalmente atti e contratti privati che siano funzionali a stabilire se vi sia stata violazione degli obblighi convenzionali.
• L’accertamento incidentale sulla natura o sulla causa concreta di un contratto, se compiuto per decidere una questione devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, non integra di per sé eccesso di potere giurisdizionale, ma al più un errore interno alla giurisdizione.
• Dopo la restrizione dell’eccesso di potere giurisdizionale, il ricorso per cassazione ex art. 111, comma 8, Cost. contro le sentenze del Consiglio di Stato non può essere utilizzato per censurare errori interpretativi, riqualificazioni negoziali o violazioni del diritto sostanziale, salvo che il giudice speciale abbia invaso la sfera riservata ad altro potere giurisdizionale.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo ex art. 8 c.p.a. è strumentale alla decisione sulla domanda principale e non attribuisce efficacia di giudicato sulla questione pregiudiziale o incidentale esaminata.
• In presenza di una clausola convenzionale che vieti il trasferimento del diritto reale prima della fine lavori, la stipula di preliminari che, per contenuto concreto, anticipino gli effetti del definitivo può essere valutata come violazione della clausola stessa, se tale valutazione serve a verificare la legittimità della decadenza dalla concessione.

Come è indicizzato