Sentenza n. 89/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società, titolare delle licenze previste dagli artt. 86 e 88 TULPS per la gestione di apparecchi da intrattenimento e VLT, aveva impugnato davanti al TAR il provvedimento dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli che disponeva la chiusura per trenta giorni dell’esercizio, adottato dopo l’accertamento del mancato funzionamento dei dispositivi antieffrazione di un apparecchio con vincita in denaro. Per il medesimo fatto l’amministrazione aveva anche irrogato una sanzione pecuniaria, opposta dalla società davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 22 l. 689/1981. Il TAR aveva accolto la domanda di annullamento. L’Agenzia ha proposto appello deducendo, in via principale, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la chiusura costituisse una sanzione amministrativa vincolata, alternativa e correlata alla sanzione pecuniaria, devoluta alla giurisdizione ordinaria. In subordine ha contestato nel merito l’interpretazione dell’art. 110, comma 9, TULPS, sostenendo che la fattispecie ricadesse nella lett. f-quater), più grave, e non nella lett. c).

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Il motivo di giurisdizione era ammissibile perché specificamente dedotto contro il capo, anche implicito, della sentenza di primo grado concernente la giurisdizione, ai sensi dell’art. 9 c.p.a. La controversia non riguardava il rapporto concessorio in senso proprio né l’esercizio di un potere discrezionale, ma la contestazione di una sanzione amministrativa conseguente alla violazione di prescrizioni sul funzionamento degli apparecchi da gioco. Le disposizioni dell’art. 110 TULPS configurano un’attività amministrativa vincolata: accertata la violazione, l’amministrazione deve applicare le sanzioni previste dalla legge. In base al petitum sostanziale e alla causa petendi, la controversia appartiene quindi alla giurisdizione ordinaria, sia perché si tratta di opposizione a una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 22 l. 689/1981, sia perché, ove ricondotta al rapporto concessorio, attiene alla fase esecutiva della concessione di servizi, successiva all’aggiudicazione, nella quale il rapporto è paritetico e spettano al giudice ordinario le controversie sugli adempimenti e sui relativi effetti. È stata esclusa l’applicazione della giurisdizione esclusiva amministrativa prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Le questioni di merito sulla distinzione tra le lett. c) e f-quater) dell’art. 110, comma 9, TULPS sono state assorbite. Il ricorso di primo grado è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità della questione e l’assenza di precedenti specifici.

Norme richiamate

• art. 9 c.p.a.

  Nel giudizio di impugnazione il difetto di giurisdizione è rilevabile soltanto se dedotto con specifico motivo contro il capo della pronuncia impugnata che abbia deciso, anche implicitamente, sulla giurisdizione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La declinatoria della giurisdizione consente la riassunzione del giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 22 l. 689/1981

  Le controversie di opposizione ai provvedimenti irrogativi di sanzioni amministrative pecuniarie rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di servizi non si estende alle controversie relative alla fase esecutiva del rapporto, quando non siano esercitati poteri autoritativi tipizzati dalla legge.

• art. 110, comma 9, lett. c), TULPS

  c) chiunque sul territorio nazionale distribuisce od installa o comunque consente l'uso in luoghi pubblici od aperti al pubblico od in circoli ed associazioni di qualunque specie di apparecchi o congegni non rispondenti alle caratteristiche ed alle prescrizioni indicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge ed amministrative attuative di detti commi, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria di 4.000 euro per ciascun apparecchio. La stessa sanzione si applica nei confronti di chiunque, consentendo l'uso in luoghi pubblici od aperti al pubblico o in circoli ed associazioni di qualunque specie di apparecchi e congegni conformi alle caratteristiche e prescrizioni indicate nei commi 6 o 7 e nelle disposizioni di legge ed amministrative attuative di detti commi, corrisponde a fronte delle vincite premi in danaro o di altra specie, diversi da quelli ammessi

  La disposizione disciplina una sanzione amministrativa per apparecchi non conformi alle caratteristiche e prescrizioni dei commi 6 o 7 dell’art. 110 TULPS, ma la sentenza non decide quale delle fattispecie sanzionatorie sia applicabile nel merito.

• art. 110, comma 9, lett. f-quater), TULPS

  chiunque, sul territorio nazionale, produce, distribuisce o installa o comunque mette a disposizione, in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli o associazioni di qualunque specie, apparecchi destinati, anche indirettamente, a qualunque forma di gioco, anche di natura promozionale, non rispondenti alle caratteristiche di cui ai commi 6 e 7, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 50.000 euro per ciascun apparecchio e con la chiusura dell'esercizio da trenta a sessanta giorni

  La disposizione prevede sanzioni vincolate, pecuniarie e reali, per apparecchi non conformi alle caratteristiche dei commi 6 e 7 dell’art. 110 TULPS; la loro applicazione non implica esercizio di discrezionalità amministrativa.

• art. 110, comma 10, TULPS

  Se l'autore degli illeciti di cui al comma 9 è titolare di licenza ai sensi dell'articolo 86, ovvero di autorizzazione ai sensi dell'articolo 3 della legge 25 agosto 1991, n. 287, le licenze o autorizzazioni sono sospese per un periodo da uno a trenta giorni e, in caso di reiterazione delle violazioni ai sensi dell'articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689, sono revocate dal sindaco competente, con ordinanza motivata e con le modalità previste dall'articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni. I medesimi provvedimenti sono disposti dal questore nei confronti dei titolari della licenza di cui all'articolo 88

  La disposizione collega specifiche conseguenze sanzionatorie alla violazione delle prescrizioni sugli apparecchi, senza trasformare la relativa attività amministrativa in esercizio di discrezionalità rilevante ai fini del riparto di giurisdizione.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Consente il richiamo ai presupposti di compensazione delle spese previsti dall’art. 92 c.p.c.

• art. 92 c.p.c.

  Giustifica la compensazione delle spese in presenza di ragioni particolari, individuate nella novità della questione e nell’assenza di precedenti specifici.

Massime di principio

• Le controversie relative all’opposizione a sanzioni amministrative, anche quando la sanzione sia irrogata da un’amministrazione titolare di funzioni concessorie, appartengono alla giurisdizione ordinaria quando il provvedimento deriva dall’accertamento vincolato di una violazione di legge e non dall’esercizio di un potere discrezionale o autoritativo tipizzato.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di servizi non comprende, di regola, le controversie relative alla fase esecutiva della concessione successive all’aggiudicazione, quando esse riguardano l’adempimento degli obblighi e le conseguenze dell’inadempimento nell’ambito di un rapporto paritetico.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre considerare il petitum sostanziale, individuato principalmente attraverso la causa petendi e l’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta, senza attribuire rilievo decisivo alla natura pubblica dell’amministrazione che ha adottato l’atto.
• L’applicazione di sanzioni amministrative previste dalla legge in misura determinata o entro un quadro vincolato, a seguito dell’accertamento di una violazione puntualmente tipizzata, non costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa idoneo a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo.

Come è indicizzato