Sentenza n. 1001/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente impugnava gli atti adottati dal Comune in relazione a lavori eseguiti su un fabbricato di sua proprietà, consistenti nella manutenzione di intonaci, finiture, massetti, impermeabilizzazione e pavimentazione di balconi e terrazzi, nonché nell'apposizione, attorno alle finestre preesistenti, di cornici decorative con piante artificiali. Il Comune aveva ritenuto che tali opere avessero modificato il prospetto sud dell'edificio, fossero difformi dalla CILA, necessitassero di autorizzazione o parere tecnico e non rientrassero nell'edilizia libera né nelle ipotesi esenti da autorizzazione paesaggistica. La ricorrente deduceva, anzitutto, la violazione delle norme sul conflitto di interessi, sostenendo che il responsabile dell'ufficio tecnico avesse già adottato altri provvedimenti nei suoi confronti e nei confronti del coniuge. Deduceva inoltre violazione di legge ed eccesso di potere, contestando il richiamo a un inesistente Piano del Colore, la qualificazione delle opere come modifica del prospetto, la necessità di un titolo edilizio e dell'autorizzazione paesaggistica e l'errata ricostruzione dei fatti. Lamentava altresì difetto di motivazione, omessa partecipazione procedimentale e violazione degli artt. 3, 7, 10-bis e 22 l. n. 241/1990. Con riferimento all'ordinanza-ingiunzione, deduceva la violazione degli artt. 14 e 18 l. n. 689/1981, poiché il verbale di contestazione era stato notificato dopo l'ingiunzione, impedendo la partecipazione al procedimento sanzionatorio. Chiedeva anche l'accesso ai documenti negati dal Comune ai sensi dell'art. 116 c.p.a. I motivi aggiunti erano diretti contro il diniego di revoca dell'ordinanza di sospensione e contro la relazione di accertamento dell'inadempienza, censurati per illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato irrituale e tardiva la memoria di replica del Comune, rilevando che la facoltà di replica presuppone il previo deposito, da parte della controparte, di una memoria difensiva nel termine di trenta giorni prima dell'udienza e non può essere utilizzata per eludere il termine per le memorie conclusionali. Il primo motivo è stato respinto: il conflitto di interessi non può essere affermato in astratto, ma richiede prove specifiche e concrete idonee a dimostrare una compromissione oggettiva o soggettiva dell'imparzialità e dell'indipendenza della funzione pubblica; tali elementi non sono stati dimostrati, non essendo sufficiente il riferimento a precedenti vicende riguardanti la ricorrente o il coniuge. Sono stati invece accolti il secondo e il terzo motivo, nonché le censure riproposte nei motivi aggiunti. Dalla documentazione fotografica, non contestata dal Comune, risultava che il fabbricato conservava le caratteristiche originarie e che le opere contestate consistevano in interventi di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture, riconducibili alla manutenzione ordinaria ai sensi dell'art. 3 d.P.R. n. 380/2001. Le opere costituivano pertanto attività edilizia libera e, anche in presenza di vincolo paesaggistico, non richiedevano autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 42/2004. Il TAR ha escluso anche la violazione della normativa antisismica, non essendo state realizzate variazioni strutturali. Quanto alla nozione di prospetto, il Collegio ha ritenuto che una modifica ediliziamente rilevante ricorra, in particolare, in presenza di apertura, chiusura o spostamento di finestre, apertura di nuove porte o trasformazione di finestre in porte-finestre. L'apposizione di cornici decorative e piante artificiali attorno a finestre rimaste inalterate per sagoma, dimensioni e posizione non altera il prospetto, trattandosi di ripristino dell'esistente o di mero abbellimento privo di rilievo edilizio. La fondatezza del ricorso ha reso priva di interesse la domanda di accesso difensivo, anche perché la relazione di sopralluogo e la denuncia anonima erano state comunque prodotte dal Comune in giudizio. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati accolti, con annullamento degli atti impugnati e condanna del Comune al pagamento di euro 4.000,00 oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 6-bis l. 241/1990

  Il conflitto di interessi deve essere accertato in concreto sulla base di elementi specifici e probanti idonei a dimostrare una compromissione dell'imparzialità o dell'indipendenza del funzionario.

• art. 78 d.lgs. 267/2000

  La disciplina sull'astensione e sul conflitto di interessi non è violata in assenza di una correlazione concreta tra precedenti rapporti o vicende e il procedimento nel quale il funzionario ha esercitato i propri compiti d'ufficio.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  Le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici rientrano nella manutenzione ordinaria; nel caso concreto, le opere contestate sono state ricondotte a tale categoria.

• art. 6, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  Le opere di manutenzione ordinaria individuate dalla disposizione rientrano nell'attività edilizia libera.

• art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Gli interventi di manutenzione ordinaria, anche se realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico, non richiedono autorizzazione paesaggistica.

• art. 14 l. 689/1981

  Il verbale di contestazione della violazione costituisce atto prodromico del procedimento sanzionatorio e deve precedere l'ordinanza-ingiunzione, consentendo la partecipazione dell'interessato.

• art. 18 l. 689/1981

  L'ordinanza-ingiunzione deve essere adottata nell'ambito di un procedimento nel quale l'interessato abbia avuto la possibilità di presentare osservazioni e difese dopo la contestazione della violazione.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria di replica è ammessa nei venti giorni anteriori all'udienza solo quando sia stata previamente esercitata la facoltà di deposito della memoria difensiva nel termine di trenta giorni; non può essere usata per eludere il termine delle memorie conclusionali.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso difensivo può perdere interesse quando la controversia principale sia definita in senso favorevole al richiedente e la documentazione richiesta sia stata comunque prodotta in giudizio.

Massime di principio

• Il conflitto di interessi del responsabile del procedimento non può essere desunto dalla mera esistenza di precedenti controversie o procedimenti riguardanti il medesimo privato o suoi congiunti, ma deve essere dimostrato mediante elementi specifici e concreti tali da evidenziare una compromissione oggettiva o soggettiva dell'imparzialità della funzione.
• Le opere consistenti nella riparazione, nel rinnovamento o nella sostituzione delle finiture dell'edificio, senza alterazione delle sue caratteristiche originarie e senza modifiche strutturali, rientrano nella manutenzione ordinaria e costituiscono attività edilizia libera.
• La modifica del prospetto rilevante ai fini edilizi richiede un'alterazione della conformazione estetico-architettonica dell'edificio; non integra tale fattispecie l'apposizione di elementi decorativi o di abbellimento sulla facciata quando sagoma, dimensioni e posizione delle aperture esistenti restano inalterate.
• Gli interventi di manutenzione ordinaria non richiedono autorizzazione paesaggistica ai sensi dell'art. 149, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 42/2004, anche se eseguiti in area sottoposta a vincolo paesaggistico.
• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo, il verbale di contestazione deve precedere l'ordinanza-ingiunzione, poiché la contestazione costituisce il presupposto per l'esercizio delle facoltà difensive dell'interessato; l'ingiunzione adottata prima della notificazione del verbale è viziata per violazione delle garanzie procedimentali.
• Nel processo amministrativo la memoria qualificata come replica non può essere utilizzata per aggirare il termine previsto per il deposito della memoria conclusionale: la facoltà di replica presuppone il previo esercizio della facoltà di deposito della memoria difensiva da parte della controparte.

Come è indicizzato