Sentenza n. 2446/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale n. 1 del 14 marzo 2024, adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per opere realizzate senza titolo edilizio su un fabbricato sito in zona agricola e sottoposta a vincoli sismico, idrogeologico e paesaggistico. Ha sostenuto che l’immobile derivasse dalla ristrutturazione di un fabbricato preesistente, realizzato anteriormente al 31 agosto 1967, quando l’obbligo di licenza edilizia non si sarebbe applicato alle aree esterne al centro abitato. Secondo la ricorrente, le opere avrebbero dovuto essere qualificate come ristrutturazione edilizia e sanzionate ai sensi dell’art. 33 d.P.R. 380/2001, con eventuale applicazione della fiscalizzazione dell’abuso, anziché come nuova costruzione soggetta all’art. 31. Con motivi aggiunti ha impugnato il verbale di inottemperanza e la comunicazione di immissione in possesso, deducendo l’illegittimità derivata dell’ordinanza, l’illegittimità degli atti per essere stati adottati durante il procedimento di sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 e art. 14 l.r. Sicilia 16/2016, nonché violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, dell’art. 3 l. 241/1990, dei principi di trasparenza e buon andamento, difetto di istruttoria e motivazione. Ha inoltre contestato la mancata delimitazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale.

La decisione

Il TAR ha rigettato sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha qualificato le opere come nuova costruzione, rilevando che la ristrutturazione edilizia presuppone la sicura individuazione dell’organismo edilizio preesistente e la continuità con esso. Nel caso concreto la consistenza originaria del fabbricato non era ricostruibile con certezza; inoltre, la relazione tecnica comunale aveva evidenziato un aumento volumetrico di 182,56 mc, una maggiore superficie di base e una radicale modifica della tipologia strutturale, da muratura portante a struttura in cemento armato o mista. Tali elementi dimostravano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso e rendevano necessaria la previa acquisizione del permesso di costruire. La mancanza del titolo, anche in considerazione della presenza di vincoli paesaggistici e idrogeologici e dell’assenza dei relativi pareri, legittimava l’ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001; non era quindi applicabile la sanzione alternativa prevista per gli interventi di ristrutturazione. Sono state respinte anche le censure contro gli atti successivi: l’illegittimità derivata non sussisteva perché l’ordinanza era legittima; l’istanza di sanatoria era divenuta inefficace per silenzio-rigetto, essendo decorso il termine di 60 giorni previsto dall’art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001, prima dell’adozione e notificazione del verbale di inottemperanza; la mancata delimitazione immediata dell’area non costituiva vizio, poiché il verbale si limitava a comunicare l’inottemperanza e rinviava la precisa individuazione dello stato di consistenza a una fase successiva. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese di giudizio, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione è la sanzione applicabile agli interventi realizzati in assenza del permesso di costruire, qualificabili come nuova costruzione; l’inottemperanza comporta le conseguenze acquisitive previste dalla disciplina edilizia.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  La ristrutturazione edilizia presuppone un organismo edilizio preesistente individuabile e una continuità con esso; aumenti volumetrici e modifiche sostanziali delle caratteristiche strutturali, salvo specifiche deroghe normative o urbanistiche, conducono alla qualificazione dell’intervento come nuova costruzione.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. 380/2001

  Gli ampliamenti e le modifiche che determinano un incremento della volumetria integrano, di regola, interventi di nuova costruzione.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione, determinando una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, sono soggetti a permesso di costruire.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La disciplina sanzionatoria della ristrutturazione edilizia eseguita in assenza o difformità dal titolo non è applicabile quando le opere, per consistenza e caratteristiche, devono essere qualificate come nuova costruzione.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L’istanza di accertamento di conformità si intende respinta se il Comune non si pronuncia entro sessanta giorni; decorso tale termine, la pendenza dell’istanza non impedisce la prosecuzione dell’esecuzione dell’ordine di demolizione.

• art. 3 l. 241/1990

  Non è stato ravvisato un difetto di motivazione o di istruttoria, poiché l’amministrazione aveva fondato la qualificazione delle opere su sopralluogo e relazione tecnica contenente dati dimensionali e strutturali non efficacemente contestati.

• art. 14 l.r. Sicilia 16/2016

  La disciplina regionale richiama il procedimento di sanatoria edilizia previsto dall’art. 36 d.P.R. 380/2001, senza impedire l’adozione degli atti conseguenti all’inottemperanza una volta formatosi il silenzio-rigetto.

Massime di principio

• La ristrutturazione edilizia presuppone la preesistenza di un organismo edilizio individuabile con sufficiente certezza nei suoi elementi essenziali, inclusi consistenza, sagoma e volumetria; quando tale base non sia ricostruibile, l’intervento non può essere qualificato come ristrutturazione in senso proprio.
• Un intervento edilizio che comporti un significativo incremento volumetrico, una maggiore superficie e una radicale trasformazione della tipologia strutturale, tale da creare un organismo edilizio sostanzialmente diverso da quello preesistente, integra una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.
• In assenza del permesso di costruire, le opere qualificabili come nuova costruzione sono soggette all’ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001; non è possibile sostituire tale sanzione con quella prevista per gli interventi di ristrutturazione edilizia abusiva quando la qualificazione come nuova costruzione sia comprovata dagli elementi dimensionali e strutturali dell’opera.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non impedisce l’adozione o l’esecuzione degli atti conseguenti all’inottemperanza all’ordine di demolizione quando sia già decorso il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001 senza una pronuncia favorevole, con conseguente formazione del silenzio-rigetto.
• La mancata delimitazione immediata dell’area da acquisire al patrimonio comunale non vizia il verbale che si limiti ad accertare l’inottemperanza e a comunicare l’immissione in possesso, qualora la precisa individuazione dello stato di consistenza e dell’area sia rinviata a una fase successiva del procedimento.

Come è indicizzato