Sentenza n. 1093/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

A seguito di un incidente mortale verificatosi su una pista ad alta velocità tra un’autovettura e un motociclo, l’ASL di Lecce aveva imposto al datore di lavoro, ai sensi dell’art. 10 d.P.R. n. 520/1955, di rivalutare il rischio, aggiornare il documento di valutazione dei rischi e il Manuale di Sicurezza e adottare, tra le misure di prevenzione, il divieto di circolazione contemporanea sulla pista di motocicli e veicoli di maggiori dimensioni e massa. Il ricorso introduttivo contestava il primo verbale deducendo carenza di potere in concreto, incompetenza dell’ASL, carenza di potere in astratto e nullità, difetto di motivazione, omessa approvazione del capo dell’Ispettorato provinciale, violazione delle garanzie partecipative, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità, sproporzionalità e sviamento. Dopo l’ordinanza cautelare che aveva rilevato la violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990 e disposto la riedizione del procedimento, il ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti il nuovo verbale di disposizione, deducendo nuovamente incompetenza dell’ASL, carenza di potere, difetto di motivazione e istruttoria, violazione degli artt. 17, 28 e 29 d.lgs. n. 81/2008, violazione del contraddittorio, irragionevolezza, travisamento, illogicità, sproporzionalità e sviamento. In particolare, il ricorrente sosteneva che il potere di disposizione spettasse all’Ispettorato del lavoro, che fosse necessaria l’approvazione del capo dell’Ispettorato provinciale, che la valutazione dei rischi rientrasse nella prerogativa esclusiva del datore di lavoro e che il divieto di uso contemporaneo della pista fosse una misura non adeguatamente istruita e sproporzionata. Contestava inoltre la mancata comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990 e chiedeva una verificazione tecnico-scientifica sul livello di rischio e sulla rilevanza della massa dei veicoli.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro, ritenendo che gli atti impugnati fossero stati adottati esclusivamente dall’ASL, soggetto autonomo e unico autore dei provvedimenti. Ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il primo verbale era stato superato dalla comunicazione di avvio del procedimento e dal successivo verbale di disposizione adottato all’esito della riedizione procedimentale. Ha invece respinto i motivi aggiunti. Il giudice ha ritenuto che la competenza ad adottare le disposizioni in materia di prevenzione degli infortuni e tutela della salute dei lavoratori spettasse al Dipartimento di prevenzione dell’ASL in forza dell’art. 21 l. n. 833/1978, del d.lgs. n. 758/1994 e dell’art. 23 d.lgs. n. 626/1994; l’art. 14 d.lgs. n. 124/2004 attribuisce all’Ispettorato un potere di disposizione riferito alle irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale, non alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Ha escluso la necessità dell’approvazione del capo dell’Ispettorato provinciale, distinguendo tra le disposizioni in materia di prevenzione degli infortuni, immediatamente esecutive ai sensi del primo capoverso dell’art. 10 d.P.R. n. 520/1955, e le diverse disposizioni per l’applicazione di norme obbligatorie che richiedono un apprezzamento discrezionale dell’Ispettorato e l’approvazione del capo dell’ufficio. Il giudice ha ritenuto legittimo imporre la rielaborazione del DVR dopo l’incidente mortale, poiché l’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 81/2008 impone la revisione della valutazione dei rischi a seguito di infortuni significativi e l’aggiornamento delle misure di prevenzione. L’ASL disponeva inoltre di un’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa nel valutare l’adeguatezza delle misure già adottate e nell’imporre ulteriori accorgimenti, tra cui il divieto di circolazione contemporanea di motocicli e autovetture. Tale misura non è stata ritenuta manifestamente illogica, erronea o sproporzionata, considerato l’incidente verificatosi, la differenza di dimensioni e massa dei veicoli e l’insufficienza degli accorgimenti introdotti nel DVR. Sono state respinte le censure relative al difetto di istruttoria e motivazione, poiché il procedimento rinnovato aveva previsto incontri, richieste documentali, esame di studi e relazioni tecniche e valutazione delle osservazioni del privato. Non era necessario il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. n. 241/1990, trattandosi di procedimento non avviato a istanza di parte. È stata inoltre esclusa la necessità della verificazione ex art. 66 c.p.a., poiché la richiesta avrebbe comportato valutazioni previsionali e simulazioni tecnico-scientifiche opinabili, non un accertamento oggettivo demandabile a un verificatore, e avrebbe sollecitato un inammissibile sindacato sostitutivo del giudice sulle valutazioni discrezionali dell’amministrazione. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10 d.P.R. n. 520/1955

  Le disposizioni impartite dagli ispettori del lavoro in materia di prevenzione infortuni sono esecutive; sono parimenti esecutive, quando siano approvate dal capo dell’ispettorato provinciale competente, le disposizioni impartite dagli ispettori per l’applicazione di norme obbligatorie per cui sia attribuito all’Ispettorato dalle singole leggi un apprezzamento discrezionale.

  La disposizione distingue tra gli ordini in materia di prevenzione degli infortuni, immediatamente esecutivi, e le disposizioni relative all’applicazione di norme obbligatorie che richiedono un apprezzamento discrezionale dell’Ispettorato e l’approvazione del capo dell’ufficio. Nel primo ambito l’autorità può valutare l’adeguatezza delle misure prevenzionistiche e imporre ulteriori obblighi di condotta.

• art. 21 l. n. 833/1978

  Ha trasferito alle strutture sanitarie le funzioni di vigilanza, prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro, attribuendo agli ispettori delle ASL i poteri amministrativi e repressivi già spettanti agli organi statali nei limiti delle rispettive competenze.

• art. 23 d.lgs. n. 626/1994

  Attribuisce alle ASL la vigilanza sull’applicazione della legislazione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, fatti salvi gli ambiti di competenza statale e le competenze concorrenti specificamente individuate.

• art. 14 d.lgs. n. 124/2004

  Il potere di disposizione dell’Ispettorato nazionale del lavoro riguarda le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale e non esclude la competenza dell’ASL in materia di tutela della salute e prevenzione degli infortuni.

• art. 17 d.lgs. n. 81/2008

  È richiamato quale disposizione del sistema normativo che attribuisce al datore di lavoro obblighi in materia di valutazione dei rischi, senza impedire all’autorità di vigilanza di imporre misure prevenzionistiche nell’esercizio del potere di disposizione.

• art. 28 d.lgs. n. 81/2008

  È richiamato in relazione al contenuto e alla funzione del documento di valutazione dei rischi.

• art. 29, comma 3, d.lgs. n. 81/2008

  La valutazione dei rischi deve essere rielaborata in caso di modifiche significative del processo produttivo o dell’organizzazione del lavoro, evoluzione tecnica, di prevenzione o protezione, infortuni rilevanti o risultati della sorveglianza sanitaria che ne evidenzino la necessità. A seguito di tali modifiche, il documento di valutazione deve essere aggiornato entro trenta giorni e le misure di prevenzione devono essere immediatamente adeguate.

  Un incidente mortale costituisce un infortunio significativo che impone la rielaborazione della valutazione dei rischi e l’adeguamento delle misure di prevenzione; l’obbligo non è rimesso alla discrezionalità del datore di lavoro.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria quando non ricorrano ragioni di particolare urgenza e il procedimento possa incidere sulla posizione del destinatario, consentendogli di dedurre anche su misure tecniche alternative. Nel caso concreto la violazione iniziale è stata superata dalla riedizione del procedimento con contraddittorio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario per un procedimento non avviato a istanza di parte, quale quello finalizzato all’adozione di una disposizione prevenzionistica d’ufficio.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Il provvedimento rinnovato è stato ritenuto sufficientemente motivato e istruito, poiché esponeva le ragioni tecniche della rivalutazione del rischio e teneva conto dell’incidente, delle caratteristiche dei veicoli e delle osservazioni del destinatario.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione non è necessaria quando la richiesta non mira ad accertare dati oggettivi, ma richiede simulazioni previsionali e valutazioni tecnico-scientifiche opinabili, tali da trasformare l’istruttoria giudiziale in un sindacato sostitutivo sull’esercizio della discrezionalità tecnica.

• art. 2087 c.c.

  Gli obiettivi generali di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori consentono all’autorità competente, quando le misure adottate dal datore siano ritenute inadeguate, di individuare ulteriori rimedi e accorgimenti necessari.

Massime di principio

• La competenza ad adottare disposizioni prevenzionistiche ai sensi dell’art. 10 d.P.R. n. 520/1955, quando esse riguardino la tutela della salute dei lavoratori e la prevenzione degli infortuni nei luoghi di lavoro, spetta al Dipartimento di prevenzione dell’ASL territorialmente competente, in forza del trasferimento delle funzioni di vigilanza operato dalla normativa sanitaria e prevenzionistica; il potere dell’Ispettorato del lavoro relativo alle irregolarità in materia di lavoro e legislazione sociale non esclude tale attribuzione.
• Le disposizioni adottate ai sensi del primo capoverso dell’art. 10 d.P.R. n. 520/1955 in materia di prevenzione degli infortuni sono immediatamente esecutive e non richiedono l’approvazione del capo dell’Ispettorato provinciale; tale approvazione riguarda la diversa ipotesi delle disposizioni volte ad applicare norme obbligatorie per le quali la legge attribuisca all’Ispettorato un apprezzamento discrezionale.
• Le disposizioni prevenzionistiche ex art. 10 d.P.R. n. 520/1955 possono costituire veri e propri ordini autoritativi, facendo sorgere a carico del destinatario obblighi di condotta ulteriori rispetto a quelli già compiutamente previsti dalla legge, quando la normativa individui obiettivi generali di sicurezza e rimetta all’autorità la scelta delle misure concretamente necessarie.
• Un infortunio significativo, e a maggior ragione un incidente mortale, impone al datore di lavoro la rielaborazione della valutazione dei rischi ai sensi dell’art. 29, comma 3, d.lgs. n. 81/2008; l’autorità di vigilanza può verificare l’adeguatezza del DVR e imporre misure ulteriori quando quelle adottate non risultino idonee a garantire in concreto gli obiettivi di sicurezza.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione in materia di sicurezza sul lavoro resta esterno e non sostitutivo: la misura può essere annullata solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, errore, travisamento o sproporzione, non perché il giudice ritenga preferibile una diversa metodologia di analisi del rischio o una diversa misura prevenzionistica.
• La verificazione non è lo strumento idoneo a sostituire l’amministrazione in valutazioni previsionali fondate su modelli e simulazioni tecnico-scientifiche opinabili; quando l’accertamento richiesto non consiste nel confronto di dati oggettivi, ma nell’elaborazione di scenari teorici, la sua ammissione può tradursi in un inammissibile sindacato di merito sull’esercizio della discrezionalità tecnica.

Come è indicizzato