Sentenza n. 3138/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1159 del 2023 e la declaratoria di nullità del provvedimento con cui l’Autorità aveva rideterminato le sanzioni per la partecipazione a due intese restrittive della concorrenza relative, rispettivamente, al mercato dei fogli e a quello degli imballaggi in cartone ondulato. Ha dedotto: l’illegittima estensione ultra partes di criteri desunti da altre sentenze riguardanti operatori coinvolti nella medesima vicenda; l’erronea considerazione delle due intese come illeciti distinti, sostenendo che avrebbe dovuto applicarsi una sanzione sostanzialmente unica; la valorizzazione di elementi ancora sub iudice, in particolare dell’aggravante della leadership; la violazione del giudicato quanto alla necessità di valorizzare l’unitarietà dell’elemento psicologico e l’interconnessione soggettiva tra le due condotte; l’erronea applicazione delle Linee Guida sanzioni dell’Autorità e del criterio del cumulo materiale; infine, la violazione del principio di proporzionalità, poiché le due sanzioni erano state ridotte solo del 20% e complessivamente ammontavano a circa il 16% del fatturato di riferimento. Il giudice ha inoltre esaminato d’ufficio la persistenza dell’interesse alla decisione nonostante la definizione del parallelo giudizio di revocazione.

La decisione

Il ricorso è stato ritenuto procedibile, perché il giudizio di revocazione non aveva esaminato il profilo dell’interconnessione soggettiva tra i due illeciti, centrale nel giudizio di ottemperanza. Sono stati respinti il primo motivo, poiché la classificazione del coinvolgimento come pieno, medio o lieve rientrava nello spazio lasciato aperto dal giudicato e costituiva uno strumento di uniformità e personalizzazione della sanzione; il secondo motivo, sia perché la sentenza ottemperanda non imponeva l’applicazione diretta del cumulo giuridico o della continuazione penalistica, sia perché aveva richiesto il mantenimento di due sanzioni distinte, sia perché l’aggravante della leadership era stata confermata nella fase rescissoria della revocazione; e il quarto motivo, poiché la sentenza del 2023 non aveva dichiarato l’illegittimità delle Linee Guida, ma aveva censurato l’eccessivo rigore derivante dalla loro applicazione automatica nel caso concreto. È stato invece accolto, nei limiti indicati, il terzo motivo: l’Autorità non aveva valorizzato adeguatamente l’unitarietà dell’elemento psicologico e l’interconnessione soggettiva tra le due intese. La riduzione del 20% era stata ritenuta insufficiente, anche perché incorporava una riduzione già riconosciuta per la connessione oggettiva tra i mercati, mentre la sentenza ottemperanda imponeva di considerare autonomamente l’intensità dell’elemento psicologico; inoltre, la sanzione complessiva era particolarmente elevata, pari a circa il 16% del fatturato di riferimento e superiore di circa il 60% al limite massimo previsto per il singolo illecito. Nell’esercizio della giurisdizione estesa al merito, il Consiglio di Stato ha dichiarato nullo, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a., il provvedimento di rideterminazione e ha ordinato all’Autorità di rideterminare nuovamente le due sanzioni, applicando una riduzione del 30% sull’importo base originario relativo a ciascuna intesa. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Consente, nel giudizio di ottemperanza, di dichiarare la nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato; la disposizione è stata applicata al provvedimento di rideterminazione delle sanzioni, ritenuto non pienamente conforme alla sentenza ottemperanda.

• art. 134, comma 1, lett. a) e c), c.p.a.

  Fondamento della giurisdizione estesa al merito esercitata dal giudice nella controversia relativa alla sanzione pecuniaria antitrust e alla sua rideterminazione.

• art. 101 TFUE

  Parametro sostanziale per l’accertamento delle intese restrittive della concorrenza oggetto delle sanzioni; il giudizio di ottemperanza ha riguardato esclusivamente la corretta rideterminazione della loro entità.

• art. 15, comma 1-bis, l. 287/1990

  Individua il limite massimo della sanzione per il singolo illecito, parametrato al 10% del fatturato; il giudice ha ordinato una riduzione del 30% calcolata sull’importo base stabilito per ciascuna intesa, mantenendo due sanzioni distinte.

• art. 31 l. 689/1981

  Richiamato in relazione all’applicabilità della disciplina generale delle sanzioni amministrative alle sanzioni antitrust.

• art. 8, comma 1, l. 689/1981

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere l’applicazione del cumulo giuridico in caso di concorso formale; il giudice ha escluso che la sentenza ottemperanda imponesse l’applicazione diretta di tale istituto.

• art. 112 c.p.a.

  Base processuale dell’azione di ottemperanza proposta per ottenere l’attuazione della sentenza del Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Nel giudizio di ottemperanza, il giudice deve verificare la persistenza dell’interesse concreto e attuale anche quando, nelle more, sia intervenuta una pronuncia di revocazione sulla sentenza da eseguire; la procedibilità permane se la revocazione non ha esaminato il nucleo effettivo delle censure di ottemperanza.
• Quando il giudicato impone una più adeguata personalizzazione della sanzione valorizzando l’interconnessione soggettiva tra illeciti collegati, l’amministrazione conserva un margine conformativo nella scelta dei parametri applicativi e può utilizzare griglie omogenee desunte da decisioni relative ad altri operatori, purché non attribuisca a tali decisioni efficacia soggettiva ultra partes.
• La sentenza che impone di mitigare, per ragioni di proporzionalità, l’effetto del cumulo materiale tra sanzioni antitrust non impone necessariamente l’applicazione diretta dell’istituto penalistico della continuazione né la sostituzione delle sanzioni distinte con un’unica sanzione calcolata secondo il cumulo giuridico, quando il giudicato richiede il mantenimento di due illeciti e di due sanzioni separate.
• La mera applicazione di una clausola derogatoria delle Linee Guida sanzionatorie non è sufficiente ad assicurare l’ottemperanza se la riduzione non valorizza adeguatamente l’unitarietà dell’elemento psicologico richiesta dal giudicato e conduce a una sanzione complessiva sproporzionata rispetto alle concrete caratteristiche degli illeciti collegati.
• In sede di giurisdizione estesa al merito sulle sanzioni antitrust, il giudice dell’ottemperanza può determinare direttamente la misura della riduzione necessaria a rendere proporzionata la risposta sanzionatoria e ordinare all’amministrazione di rieditare il potere secondo tale parametro, dichiarando nullo l’atto non conforme al giudicato.

Come è indicizzato