Sentenza n. 6716/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società appellante, titolare di un’autorizzazione unica e di una concessione demaniale marittima trentennale per la realizzazione e l’esercizio di un impianto eolico offshore nella rada esterna del porto di Taranto, ha contestato la sentenza di primo grado con un unico motivo articolato su due profili. In primo luogo, ha dedotto l’illegittimità della mancata sospensione o proroga della durata complessiva della concessione, sostenendo che la forza maggiore — costituita dal venir meno della fornitura delle turbine, dall’insolvenza del fornitore e dalla successiva emergenza pandemica — avrebbe imposto di neutralizzare anche i ventiquattro mesi di ritardo rispetto alla durata degli incentivi GSE. Ha invocato le clausole della concessione, il parere della Capitaneria di Porto, la disciplina degli incentivi e il ripristino dell’equilibrio economico-finanziario ai sensi dell’art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016. In secondo luogo, ha contestato la riduzione del canone al 50%, anziché la sua integrale sospensione, sostenendo che il canone sarebbe una controprestazione dell’uso effettivo del bene e che, durante il periodo di sospensione, l’area non sarebbe stata concretamente utilizzabile. Ha inoltre dedotto l’incidenza negativa della mancata proroga sulla sostenibilità economica dell’operazione e l’assenza di adeguata motivazione della quantificazione della riduzione nella misura del 50%.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla mancata proroga della durata complessiva della concessione, ha rilevato che il codice della navigazione contempla specifiche ipotesi di proroga collegate all’inadempimento degli obblighi di esecuzione delle opere o al non uso o cattivo uso del bene, mentre la concessione controversa prevedeva, in caso di forza maggiore, la sospensione del termine per la realizzazione del parco e del termine di esercizio, non necessariamente della durata complessiva della concessione. La proroga della durata concessoria non costituisce quindi un diritto del concessionario, ma una facoltà discrezionale dell’amministrazione, cui compete valutare la sussistenza della forza maggiore. La scelta ministeriale di sospendere soltanto il termine dei lavori, per diciotto mesi poi estesi a ventiquattro, non è stata ritenuta irragionevole o sproporzionata ed era coerente con le clausole concessorie e con le decisioni del GSE. Inoltre, il concessionario non può trasferire sull’amministrazione il rischio del mancato sfruttamento integrale degli incentivi; il fallimento del fornitore delle turbine può integrare un ordinario rischio d’impresa, prevedibile ed evitabile con la diligenza dell’operatore professionale. Quanto al canone, il Collegio ha richiamato la disciplina del codice della navigazione e del relativo regolamento, secondo cui il concessionario è tenuto a pagarlo anche quando non usufruisca in tutto o in parte della concessione, salva la possibilità di una riduzione nei casi previsti. Anche la determinazione dell’an e del quantum della riduzione rientra nella discrezionalità amministrativa. Nel caso concreto, la riduzione del 50% è stata ritenuta adeguatamente motivata dall’impossibilità di destinare l’area ad altri usi durante il periodo di sospensione, poiché essa rimaneva sottratta al godimento generale e improduttiva per l’Erario. Il canone demaniale ha infatti natura non soltanto corrispettiva del vantaggio derivante dall’uso esclusivo, ma anche compensativa del pregiudizio arrecato alla collettività dalla sottrazione del bene al godimento generale. Le spese, liquidate in euro 5.000, oltre accessori, sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 47, comma 1, lett. a), cod. nav.

  La disposizione individua specifiche fattispecie collegate alla mancata esecuzione delle opere o al mancato inizio della gestione e al non uso o cattivo uso, nell’ambito delle quali può assumere rilievo la proroga della concessione; non fonda però un diritto generalizzato del concessionario alla proroga della durata complessiva.

• art. 3.1 dell’atto di concessione

  Prevede la possibilità di sospendere, in presenza di forza maggiore e secondo la valutazione dell’amministrazione, il termine per la realizzazione del parco eolico.

• art. 3.2 dell’atto di concessione

  Prevede la possibilità di sospendere, in presenza di forza maggiore e secondo la valutazione dell’amministrazione, il termine relativo all’esercizio della concessione.

• art. 40 cod. nav.

  riduzione del canone in misura “adeguata”

  Consente una riduzione del canone quando l’utilizzazione dei beni demaniali marittimi sia ristretta per effetto di preesistenti diritti di terzi.

• art. 45 cod. nav.

  Rileva ai fini della riduzione del canone quando i beni demaniali marittimi subiscano modificazioni per cause naturali tali da restringere l’utilizzazione della concessione.

• art. 16, comma 2, reg. cod. nav.

  deve pagare il canone anche quando non usufruisce in tutto o in parte della concessione

  Stabilisce la persistente debenza del canone anche in caso di mancato godimento totale o parziale, salva la riduzione nei casi previsti dalla disciplina applicabile.

• art. 39 cod. nav.

  Esprime la regola dell’onerosità delle concessioni demaniali marittime e consente di qualificare il canone come elemento necessario del rapporto concessorio, con funzione sia retributiva sia compensativa.

• art. 822, comma 1, c.c.

  Individua, tra i beni demaniali, il lido del mare, le spiagge, le rade e i porti, beni il cui uso esclusivo da parte del concessionario può limitare il godimento collettivo.

• art. 28 cod. nav.

  Individua ulteriori beni appartenenti al demanio marittimo, rispetto ai quali il canone assolve anche una funzione compensativa per la sottrazione al possibile uso collettivo.

• art. 6 d.m. 23 giugno 2016

  È stato invocato dall’appellante con riferimento alla durata degli incentivi GSE, ma il giudice ha escluso che il rapporto incentivante imponesse all’amministrazione di prorogare la durata della concessione demaniale.

• art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016

  È stato invocato dall’appellante per il riequilibrio economico-finanziario, ma il giudice non ha riconosciuto un obbligo di proroga della concessione fondato su tale disposizione.

• art. 03, lett. e), d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla l. 4 dicembre 1993, n. 494

  È stata indicata dall’amministrazione quale base normativa della quantificazione del canone ridotto al 50%; la decisione ha comunque fondato il rigetto sulla natura discrezionale del potere e sull’adeguatezza della motivazione.

Massime di principio

• Nelle concessioni demaniali marittime, la sospensione del termine per l’esecuzione dei lavori in presenza di forza maggiore non comporta automaticamente la sospensione o la proroga della durata complessiva della concessione; la proroga della durata è una facoltà discrezionale dell’amministrazione, esercitabile sulla base della disciplina normativa e delle clausole concessorie applicabili.
• Il concessionario di un bene demaniale non ha diritto a trasferire sull’amministrazione il rischio del mancato sfruttamento integrale di incentivi pubblici o della perdita di redditività dell’investimento, quando tali eventi rientrino nel normale rischio d’impresa dell’operatore professionale.
• Il canone delle concessioni demaniali marittime è dovuto anche quando il concessionario non usufruisca in tutto o in parte del bene, salvo i casi di riduzione previsti dalla legge o dalla concessione; la sua determinazione, quanto all’an e al quantum, rientra nella discrezionalità dell’amministrazione.
• Il canone demaniale marittimo ha natura non soltanto corrispettiva del vantaggio derivante dall’uso esclusivo del bene, ma anche compensativa del pregiudizio arrecato alla collettività dalla sottrazione o limitazione del godimento generale; pertanto, la mancata utilizzazione produttiva del bene da parte del concessionario non impone di per sé la sospensione integrale del canone.
• La scelta dell’amministrazione di ridurre, anziché azzerare, il canone durante una sospensione dei lavori è legittima quando sia motivata considerando che l’area resta sottratta a usi alternativi e al godimento collettivo, purché la misura non risulti irragionevole o sproporzionata.

Come è indicizzato