Tribunale, Sentenza T-209/22

Misure restrittive contro la Siria e iscrizione di Shahla Makhlouf

La causa riguarda un ricorso diretto proposto dinanzi al Tribunale avverso atti del Consiglio relativi alle misure restrittive adottate nei confronti della Siria. La ricorrente, Shahla Makhlouf, contestava sia l’inserimento iniziale del proprio nome negli elenchi sanzionatori sia il successivo mantenimento della sua iscrizione, oltre a chiedere il risarcimento del danno morale subito.

Fatti e contesto normativo

Il contenzioso si inserisce nel regime dell’Unione di misure restrittive contro la Siria avviato nel 2011 con la decisione 2011/273/PESC e con il regolamento (UE) n. 442/2011, poi sostituito dagli atti di base del 2012 e del 2013, cioè il regolamento (UE) n. 36/2012 e la decisione 2013/255/PESC. Nel 2015 il Consiglio ha rafforzato il regime con la decisione 2015/1836 e il regolamento (UE) 2015/1828, introducendo, tra gli altri, il criterio dell’appartenenza alle famiglie Assad e Makhlouf.

La ricorrente è figlia di Mohammed Makhlouf, deceduto nel settembre 2020, e il Consiglio ha iscritto il suo nome negli elenchi il 21 febbraio 2022 con la motivazione: "Figlia di Mohammed Makhlouf. Membro della famiglia Makhlouf". L’inserimento si fondava sul provvedimento di apertura della successione del defunto emesso da un giudice siriano. Successivamente il Consiglio ha mantenuto l’iscrizione con atti del 2022 e del 2023.

Ricevibilità dell’adattamento del ricorso

La ricorrente ha adattato il ricorso ex articolo 86 del regolamento di procedura per estenderlo agli atti di mantenimento. Il Consiglio ha eccepito l’irricevibilità, ma il Tribunale ha respinto l’eccezione, osservando che gli atti successivi avevano il medesimo oggetto degli atti iniziali, vale a dire l’imposizione e la prosecuzione delle misure restrittive nei confronti della ricorrente.

Esame del secondo motivo: errore di valutazione

Il Tribunale ha esaminato anzitutto il motivo relativo all’errore di valutazione. Ha richiamato la giurisprudenza secondo cui il controllo giurisdizionale sugli atti restrittivi deve essere completo, con verifica della base fattuale su cui si fonda l’iscrizione, e con onere della prova in capo al Consiglio in caso di contestazione.

Il Tribunale ha ribadito che, nel regime siriano, il criterio dell’appartenenza familiare è un criterio di iscrizione autonomo e sufficiente, ma opera come presunzione relativa: le persone interessate non vengono inserite se dispongono di informazioni sufficienti per ritenere che non siano associate al regime, non esercitino influenza su di esso o non presentino un concreto rischio di elusione.

Elementi forniti dalla ricorrente per vincere la presunzione

La ricorrente ha sostenuto di non avere mai vissuto in Siria, di essere cresciuta in Libano con la madre, di essersi trasferita negli Stati Uniti nel 1990, di avervi sviluppato il proprio centro di interessi e di vivere stabilmente in Virginia con il marito e i figli. A sostegno ha prodotto documenti personali, scolastici, familiari e fiscali, oltre a un avviso di decesso del padre dal quale emergevano elementi incompatibili con un legame stretto tra la ricorrente e il defunto.

Il Tribunale ha considerato tali elementi concordanti e credibili. In particolare, ha valorizzato la mancata menzione della madre della ricorrente nell’avviso di decesso, la struttura familiare risultante da tale documento e la dimostrazione di una stabile vita familiare e professionale negli Stati Uniti. Ha quindi ritenuto che la ricorrente avesse fornito un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti per rovesciare la presunzione di collegamento con il regime siriano derivante dall’appartenenza alla famiglia Makhlouf.

Insufficienza della difesa del Consiglio

Il Consiglio ha sostenuto che l’iscrizione era giustificata per evitare la devoluzione della massa ereditaria del defunto agli eredi e un possibile accordo elusivo con altri familiari già sanzionati. Il Tribunale ha però ritenuto tali argomenti generici e ipotetici, non idonei a mettere in discussione gli indizi offerti dalla ricorrente. Ne è conseguito che il Consiglio non ha adempiuto all’onere probatorio su di esso gravante una volta contestata l’iscrizione.

Annullamento degli atti impugnati

Accolto il secondo motivo, il Tribunale ha annullato la decisione di esecuzione 2022/242 e il regolamento di esecuzione 2022/237, nonché la decisione 2023/1035 e il regolamento di esecuzione 2023/1027, nella parte in cui riguardano Shahla Makhlouf. Non è stato necessario esaminare gli altri motivi di annullamento, relativi alle garanzie procedurali e alla violazione del diritto di proprietà.

Effetti nel tempo dell’annullamento

Il Consiglio aveva chiesto, in via subordinata, il mantenimento temporaneo degli effetti della decisione annullata. Il Tribunale ha osservato che, nel frattempo, la ricorrente era stata nuovamente mantenuta negli elenchi da una decisione del 27 maggio 2024, non impugnata in questo giudizio. Perciò la domanda subordinata del Consiglio è stata dichiarata priva di oggetto.

Domanda di risarcimento e responsabilità extracontrattuale

La ricorrente chiedeva un risarcimento complessivo di 60.000 euro per danno morale. Il Tribunale ha ricordato che la responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede tre presupposti cumulativi: illecito, danno e nesso causale. Ha poi precisato che l’illegittimità dell’atto non basta da sola: occorre una violazione sufficientemente qualificata di una norma attributiva di diritti.

Nel caso di specie, il Consiglio disponeva del provvedimento di apertura della successione, documento che attestava il vincolo familiare e che, alla luce del criterio autonomo dell’appartenenza alla famiglia Makhlouf, poteva inizialmente suffragare l’iscrizione. L’errore di valutazione accertato in sede di annullamento non è stato ritenuto flagrante e inescusabile, né tale da integrare una violazione sufficientemente qualificata. Di conseguenza, la domanda risarcitoria è stata respinta senza esaminare gli altri presupposti della responsabilità.

Spese e dispositivo

Il Consiglio, rimasto soccombente sulla domanda di annullamento, è stato condannato alle spese. In definitiva, il Tribunale ha annullato gli atti restrittivi impugnati nella parte in cui riguardavano Shahla Makhlouf e ha respinto il ricorso per il resto, compresa la domanda di risarcimento danni.