Sentenza n. 5430/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato in relazione alla domanda presentata il 27 gennaio 2022 dal datore di lavoro originario. La revoca era fondata sulla mancata produzione dell'attestazione del Centro per l'impiego relativa all'indisponibilità di lavoratori già presenti sul territorio nazionale e dell'asseverazione prevista dall'art. 44 d.l. n. 73/2022. Con il primo motivo ha dedotto la violazione del D.P.C.M. 21 dicembre 2021 e dell'art. 22, comma 2, d.lgs. n. 286/1998, sostenendo che la verifica presso il Centro per l'impiego fosse stata introdotta dalla disciplina successiva e non fosse applicabile ratione temporis alla domanda relativa ai flussi 2022. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, poiché l'asseverazione e altra documentazione erano state trasmesse con memoria PEC del 30 agosto 2024, senza essere valutate. Ha denunciato la violazione degli artt. 7, 8 e 10-bis l. n. 241/1990 e l'ineffettività del contraddittorio procedimentale, nonché il travisamento dei fatti e l'omessa considerazione della memoria, degli allegati e della scansione temporale del procedimento, compreso il decesso del datore di lavoro originario nel luglio 2023. L'Amministrazione ha chiesto il rigetto, sostenendo che la verifica di indisponibilità e l'asseverazione fossero requisiti necessari e che il nulla osta potesse essere revocato per elementi ostativi accertati successivamente. Ha anche eccepito la cessazione della materia del contendere per il trasferimento della pratica alla Prefettura di Campobasso e le successive difficoltà di riassegnazione della quota.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di cessazione della materia del contendere: il trasferimento della pratica, l'apertura di un ticket e l'esito negativo dell'interlocuzione tecnica non hanno rimosso formalmente la revoca né soddisfatto integralmente l'interesse all'annullamento, poiché l'atto lesivo è rimasto efficace. Nel merito ha accolto il ricorso. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla verifica presso il Centro per l'impiego: la domanda del 27 gennaio 2022 era regolata dal D.P.C.M. 21 dicembre 2021 e dalla circolare attuativa del 5 gennaio 2022, che non prevedevano tale adempimento; esso è stato introdotto dalla disciplina successiva e non poteva essere applicato retroattivamente. Ha accolto anche le censure sull'asseverazione: dagli atti risultava che questa era stata trasmessa con la memoria del 30 agosto 2024, ma la revoca non chiariva se la memoria fosse stata ricevuta né indicava ragioni concrete di insufficienza o irregolarità del documento, rivelando un'istruttoria incompleta e una motivazione inadeguata. Ha inoltre ritenuto fondate le doglianze di travisamento e motivazione apparente, rilevando che il provvedimento, adottato il 7 ottobre 2025 dopo una prolungata scansione procedimentale, utilizzava una formula ambigua e stereotipata senza confrontarsi con le osservazioni e gli allegati. Ha accolto infine la censura partecipativa: la comunicazione di avvio non bastava, in mancanza di un effettivo esame delle osservazioni e della spiegazione del loro mancato accoglimento; non era applicabile l'art. 21-octies l. n. 241/1990, perché il contenuto non era vincolato e la partecipazione avrebbe potuto incidere sulla decisione. Il provvedimento di revoca è stato annullato. Spese integralmente compensate per la peculiarità della vicenda, la stratificazione normativa e la sopravvenienza di atti amministrativi.

Norme richiamate

• D.P.C.M. 21 dicembre 2021

  Tali fonti, per come risultano in atti, non contemplavano, per le istanze presentate nella finestra temporale in questa sede rilevante, l'onere di preventiva acquisizione o produzione dell'attestazione del Centro per l'impiego circa l'indisponibilità di lavoratori già presenti sul territorio nazionale.

  Per le domande presentate nella finestra temporale regolata dal D.P.C.M. 21 dicembre 2021, non era previsto l'obbligo di acquisire o produrre l'attestazione del Centro per l'impiego sull'indisponibilità di lavoratori.

• art. 22, comma 2, d.lgs. n. 286/1998

  Anche a voler prescindere dal tema del coordinamento tra norma primaria e disciplina attuativa dei flussi, resta decisivo il rilievo che l'azione amministrativa, nella concreta gestione del procedimento, si è conformata alle disposizioni del D.P.C.M. del 2021 e della circolare attuativa del 2022, le quali non esigevano, nei termini poi introdotti dal D.P.C.M. del 2022, la produzione della menzionata attestazione.

  Il richiamo alla norma primaria non rendeva esigibile nella procedura disciplinata dal D.P.C.M. 2021 l'onere documentale introdotto dalle regole attuative successive.

• art. 42, comma 2, d.l. n. 73/2022

  Né giova all'Amministrazione invocare il carattere rigoroso del procedimento di verifica successiva previsto dall'art. 42 del d.l. n. 73 del 2022, giacché il potere di revoca ivi contemplato presuppone pur sempre un accertamento effettivo e non meramente assertivo degli elementi ostativi.

  La revoca prevista dalla norma richiede un accertamento effettivo degli elementi ostativi; non può fondarsi su affermazioni generiche o su carenze non verificate.

• art. 44 d.l. n. 73/2022

  L'art. 44 del d.l. n. 73 del 2022 ha demandato ai professionisti abilitati e alle organizzazioni datoriali la verifica dei requisiti concernenti l'osservanza delle prescrizioni del contratto collettivo e la congruità della richiesta rispetto alla capacità economico-finanziaria del datore di lavoro, prevedendo il rilascio di una apposita asseverazione da produrre unitamente alla richiesta di assunzione del lavoratore straniero.

  La disposizione affida ai professionisti abilitati e alle organizzazioni datoriali la verifica dei requisiti indicati e prevede un'asseverazione; nel caso concreto, la revoca non poteva considerare mancante tale documento senza esaminare quello trasmesso dall'interessato.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  Ai sensi dell'art. 34, comma 5, c.p.a., la cessazione della materia del contendere presuppone che la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta nel corso del giudizio, circostanza che non ricorre nel caso di specie, ove il provvedimento lesivo è rimasto formalmente in vigore e l'Amministrazione ha continuato a resistere nel merito.

  La cessazione della materia del contendere richiede la piena soddisfazione della pretesa durante il giudizio; la mera riattivazione o gestione amministrativa della pratica non basta se l'atto lesivo resta in vigore.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Nondimeno, la garanzia partecipativa non si esaurisce nella mera comunicazione formale dei motivi ostativi, ma esige che le osservazioni eventualmente presentate siano realmente prese in esame e che del loro mancato accoglimento sia data ragione nella motivazione del provvedimento finale, come espressamente stabilito dall'art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

  La garanzia partecipativa impone l'esame effettivo delle osservazioni presentate e la motivazione del loro mancato accoglimento nel provvedimento conclusivo.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Né può ritenersi operante, nella specie, il principio di non annullabilità di cui all'art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, giacché il contenuto del provvedimento non può affatto reputarsi vincolato rispetto a rilievi che, per un verso, erano giuridicamente infondati e, per altro verso, richiedevano una specifica valutazione della documentazione prodotta.

  La non annullabilità per vizi procedimentali non opera quando il contenuto dell'atto non è vincolato e la valutazione delle osservazioni e dei documenti avrebbe potuto incidere sulla decisione.

Massime di principio

• Un requisito documentale introdotto da una disciplina successiva non può essere applicato retroattivamente a una domanda regolata dalla disciplina previgente, se quest'ultima non lo prevedeva.
• Il potere di revocare un nulla osta per elementi ostativi sopravvenuti presuppone un accertamento effettivo e specifico; non è sufficiente reiterare in modo assertivo una carenza documentale.
• Quando l'interessato produce tempestivamente documenti potenzialmente idonei a superare i rilievi ostativi, l'Amministrazione deve esaminarli e motivare puntualmente le ragioni dell'eventuale mancato apprezzamento o della loro insufficienza.
• La partecipazione procedimentale non si esaurisce nella comunicazione di avvio o dei motivi ostativi: le osservazioni presentate devono essere effettivamente valutate e il loro eventuale rigetto deve essere motivato nel provvedimento finale.
• La cessazione della materia del contendere richiede la piena soddisfazione dell'interesse azionato; il trasferimento della pratica o la sua riattivazione non la determinano se l'atto lesivo resta formalmente efficace e continua a produrre effetti.
• L'art. 21-octies l. n. 241/1990 non esclude l'annullabilità per un deficit partecipativo quando la decisione non è vincolata e l'esame delle osservazioni o dei documenti avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento.

Come è indicizzato