Sentenza n. 257/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza sindacale n. 27 del 28 aprile 2023, con cui il Comune aveva imposto, dal 1° maggio al 31 luglio 2023, la prosecuzione del servizio di gestione dei rifiuti alle medesime condizioni del precedente contratto, in attesa del subentro di un nuovo affidatario individuato nell’ambito di un progetto di affidamento in house. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 191 d.lgs. 152/2006, del principio di legalità, nonché il difetto dei presupposti per l’esercizio del potere extra ordinem, di istruttoria e di motivazione, sostenendo che la scadenza contrattuale era prevedibile e che non ricorrevano circostanze eccezionali. In secondo luogo, ha lamentato l’imposizione unilaterale della prosecuzione del servizio e del relativo corrispettivo, senza contraddittorio, in violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost., dell’art. 1 l. 241/1990 e del principio di proporzionalità. Con motivi aggiunti ha impugnato la determinazione dirigenziale n. 170 del 16 giugno 2023, che aveva disposto la proroga tecnica del contratto, l’ordinanza sindacale n. 32 del 22 giugno 2023, recante la revoca ex nunc dell’ordinanza n. 27, le note comunali collegate e, ove occorrente, l’art. 6, comma 3, del capitolato speciale d’appalto. Ha sostenuto che, essendo il contratto scaduto, la determina non avrebbe potuto disporne la proroga; inoltre, ha contestato la proroga tecnica perché il Comune conosceva la diseconomicità del servizio, avrebbe ritardato l’avvio della procedura per il nuovo affidamento e avrebbe comunicato tardivamente l’intenzione di prorogare il rapporto.

La decisione

Il Collegio ha respinto l’eccezione comunale di improcedibilità del ricorso introduttivo. Sebbene l’ordinanza n. 27 fosse stata revocata ex nunc dall’ordinanza n. 32 e poi superata dalla determina n. 170, essa aveva prodotto effetti concreti dal 1° maggio al 22 giugno 2023, sicché permaneva l’interesse della ricorrente all’accertamento della relativa illegittimità, anche in prospettiva risarcitoria. Nel merito, applicando il criterio della ragione più liquida, il TAR ha accolto il primo motivo e assorbito le ulteriori censure. Ha ritenuto che l’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023 disciplinasse uno strumento specifico per assicurare, in casi eccezionali e per il tempo strettamente necessario, la continuità del servizio mediante proroga tecnica del contratto con l’appaltatore uscente, quando l’interruzione possa pregiudicare l’igiene pubblica o determinare un grave danno all’interesse pubblico. Poiché tale strumento era concretamente disponibile e idoneo a garantire la continuità del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, non sussisteva la necessità di ricorrere all’ordinanza sindacale contingibile e urgente ex art. 191 d.lgs. 152/2006. L’ordinanza n. 27 è stata quindi dichiarata illegittima. Il ricorso per motivi aggiunti è stato invece rigettato. La determina n. 170 è intervenuta quando la proroga tecnica era già operante per effetto dell’ordinanza n. 27, sicché non aveva prorogato un contratto ormai privo di efficacia. La revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 ha prodotto effetti ex nunc, lasciando ferma l’efficacia della proroga nel periodo dal 28 aprile al 22 giugno 2023. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la proroga tecnica, in quanto l’Amministrazione aveva già individuato il soggetto subentrante e la prosecuzione era limitata al tempo necessario a definire il nuovo rapporto, in conformità all’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023, ai principi eurounitari e alla clausola del capitolato. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 191 d.lgs. 152/2006

  Il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di rifiuti non può essere utilizzato quando l’esigenza di continuità del servizio può essere soddisfatta mediante lo specifico strumento della proroga tecnica previsto dalla disciplina dei contratti pubblici.

• art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023

  In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l'appaltatore uscente qualora l'interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l'igiene pubblica, oppure nei casi in cui l'interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all'interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all'esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto.

  La proroga tecnica è uno strumento eccezionale e temporaneo per garantire la continuità del servizio nelle more della conclusione del nuovo affidamento; ove tale strumento sia concretamente utilizzabile, viene meno la necessità di ricorrere a un’ordinanza extra ordinem.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca del provvedimento produce effetti ex nunc; pertanto, la revoca dell’ordinanza sindacale non elimina gli effetti già prodotti dalla stessa nel periodo precedente.

• art. 6, comma 3, del Capitolato Speciale d’Appalto

  In qualsiasi caso allo scadere del contratto, la Società di Gestione, al fine di evitare l’interruzione del Pubblico Servizio, dovrà continuare a prestare la sua opera, agli stessi patti e condizioni vigenti al momento dell’ultima scadenza, fino a quando l’Amministrazione Comunale non avrà provveduto altrimenti e, comunque, per un periodo non superiore ad un anno.

  La clausola è stata ritenuta compatibile con la disciplina della proroga tecnica e utilizzabile per assicurare la continuità del servizio nei limiti temporali e sostanziali previsti dalla legge.

Massime di principio

• Quando la continuità di un servizio pubblico essenziale può essere assicurata mediante la proroga tecnica disciplinata dall’art. 120, comma 11, d.lgs. 36/2023, l’Amministrazione deve utilizzare tale strumento contrattuale e non può ricorrere al potere extra ordinem di cui all’art. 191 d.lgs. 152/2006, difettando il requisito della mancanza di soluzioni alternative.
• La proroga tecnica è legittima soltanto se costituisce una misura eccezionale, temporanea e strettamente limitata al tempo necessario per la conclusione del nuovo affidamento o per l’effettivo subentro del nuovo contraente, in presenza di un concreto rischio di interruzione del servizio e di un pregiudizio per l’igiene pubblica o per l’interesse pubblico.
• L’intervenuta revoca ex nunc di un’ordinanza non fa venir meno l’interesse all’impugnazione quando l’atto abbia già prodotto effetti lesivi; in tal caso permane l’interesse all’accertamento dell’illegittimità anche in funzione di eventuali pretese risarcitorie.
• La revoca ex art. 21-quinquies l. 241/1990 opera per il futuro e non incide sugli effetti prodotti dal provvedimento revocato anteriormente alla data della revoca.
• La proroga tecnica disposta successivamente a un’ordinanza illegittima può operare su un rapporto già temporaneamente prorogato dall’ordinanza, se quest’ultima ha prodotto effetti fino alla revoca ex nunc; non si configura quindi necessariamente una proroga di un contratto ormai privo di efficacia.

Come è indicizzato