Sentenza n. 250/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto la riclassificazione urbanistica del terreno, gravato dal PRG e dalle prescrizioni esecutive da destinazioni a viabilità di progetto, arredo stradale e spazi di sosta o parcheggio. Il Comune aveva respinto l’istanza ritenendo che i vincoli fossero conformativi e che l’area fosse inserita in un comparto attuabile anche su iniziativa privata. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di diniego e l’erronea qualificazione dei vincoli come conformativi anziché espropriativi. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello il proprietario ha riproposto le censure, sostenendo che le destinazioni impresse al fondo comportassero un’utilizzazione esclusivamente pubblica, incompatibile con lo sfruttamento privato, e che i vincoli fossero decaduti insieme ai piani particolareggiati. Ha inoltre contestato l’integrazione della motivazione del diniego mediante elementi introdotti dal Comune soltanto in giudizio.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha qualificato il provvedimento del 30 novembre 2020 come atto di conferma in senso proprio, perché adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una nuova valutazione, e non come atto meramente confermativo. Poiché il secondo provvedimento aveva sostituito il primo, il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre sono stati esaminati i motivi aggiunti. Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo relativo alla natura espropriativa dei vincoli, assorbendo quello sulla violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990. Le destinazioni a viabilità di progetto, arredo stradale e spazi di sosta o parcheggio implicano un’utilizzazione pubblica dell’area e non consentono uno sfruttamento privato secondo le regole del mercato. L’inserimento in un comparto e la mera possibilità astratta di iniziative private per la formazione di sub-comparti non sono sufficienti a escludere la natura espropriativa, in assenza del consenso del proprietario e dell’approvazione comunale. La decadenza dei piani particolareggiati ha coinvolto anche i vincoli espropriativi, con conseguente necessità di attribuire al fondo una nuova e congruente destinazione urbanistica. Il Comune non poteva sostenere in giudizio ragioni ulteriori non contenute nel provvedimento impugnato, poiché ciò avrebbe integrato postumamente la motivazione di un atto espressione di potere tecnico-discrezionale. Il diniego è stato quindi annullato. L’Amministrazione dovrà riesaminare l’istanza e procedere alla riqualificazione urbanistica del terreno, restando salve le ulteriori valutazioni di merito. Il Comune è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000, oltre accessori e rimborso dei contributi unificati.

Norme richiamate

• art. 23, comma 3, l. 1150/1942

  Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti.

  La possibilità di attuare sub-comparti su iniziativa privata è una mera eventualità, rilevante solo se concretamente attivata con il consenso del proprietario interessato e con l’approvazione comunale; non può mantenere indefinitamente efficaci vincoli espropriativi decaduti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura per omessa comunicazione del preavviso di diniego è stata assorbita, poiché il motivo sulla natura espropriativa dei vincoli era idoneo a soddisfare più pienamente l’interesse del ricorrente.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione è il presupposto e il contenuto essenziale dell’esercizio del potere amministrativo; nei procedimenti tecnico-discrezionali non può essere sostituita da giustificazioni formulate per la prima volta negli scritti difensivi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La dimostrazione successiva dell’impossibilità di un diverso contenuto dell’atto può operare per gli atti vincolati, ma non consente di sanare mediante difese processuali il difetto sostanziale di motivazione di un atto espressione di potere discrezionale.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  L’integrazione della motivazione può avvenire, nei limiti consentiti, mediante un autonomo provvedimento di convalida, non attraverso gli atti difensivi del giudizio.

• art. 34, comma 1, lettera e), c.p.a.

  L’accoglimento dell’azione comporta l’effetto conformativo consistente nell’obbligo dell’Amministrazione di riesaminare l’istanza e attribuire al fondo una nuova e congruente destinazione urbanistica, salve le ulteriori determinazioni di merito.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può fondare la decisione su ragioni nuove, non previamente valutate dall’Amministrazione, perché ciò comporterebbe una pronuncia su poteri non ancora esercitati e violerebbe la separazione dei poteri.

• art. 1 c.p.a.

  Il principio di pienezza della tutela, anche in rapporto al diritto europeo, concorre a valorizzare la motivazione dell’atto quale presidio del diritto di difesa.

• art. 2 c.p.a.

  Il giusto processo e la parità delle parti ostano all’integrazione giudiziale della motivazione amministrativa mediante ragioni nuove introdotte dall’Amministrazione nel corso del giudizio.

• art. 101 c.p.a.

  In appello possono essere riproposte le censure dedotte in primo grado, come avvenuto nel caso esaminato.

Massime di principio

• Un vincolo urbanistico è espropriativo quando la destinazione dell’area consente esclusivamente opere o servizi destinati alla fruizione pubblica e riferibili soltanto all’ente territoriale, senza possibilità di collocazione dell’opera sul mercato mediante il normale incontro tra domanda e offerta. È invece conformativo il vincolo relativo a destinazioni realizzabili anche in regime di libero mercato e applicabile secondo criteri omogenei a una categoria di proprietari o a una zona.
• La qualificazione del vincolo come conformativo o espropriativo deve essere compiuta avendo riguardo al contenuto minimo essenziale del diritto di proprietà e alla possibilità effettiva di utilizzare economicamente il bene, non alla sola circostanza che l’opera possa essere materialmente realizzata dal privato.
• La decadenza di un piano particolareggiato comporta anche la decadenza dei vincoli espropriativi da esso previsti. La mera possibilità astratta di formare sub-comparti su iniziativa privata non può determinare l’ultrattività senza limiti temporali dei vincoli decaduti: tale possibilità assume rilievo solo se concretamente attivata con il consenso del proprietario e con l’approvazione dell’Amministrazione.
• Nei procedimenti di riqualificazione urbanistica, caratterizzati da valutazioni tecnico-discrezionali, il difetto sostanziale della motivazione non può essere sanato mediante ragioni formulate dall’Amministrazione negli scritti difensivi. L’integrazione postuma è ammissibile solo nei limiti riconosciuti per l’attività vincolata o attraverso gli strumenti procedimentali consentiti, non mediante una nuova motivazione giudiziale.
• Il giudice amministrativo non può sostenere la legittimità dell’atto sulla base di ragioni nuove, non contenute nella motivazione del provvedimento e non previamente valutate dall’Amministrazione, poiché ciò viola il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, il diritto di difesa e la separazione dei poteri.
• Quando l’annullamento del diniego urbanistico dipende dalla decadenza di vincoli sostanzialmente espropriativi, l’effetto conformativo impone all’Amministrazione di riesaminare l’istanza e di attribuire all’area una nuova e congruente destinazione urbanistica, restando salva la discrezionalità sulle ulteriori determinazioni di merito.

Come è indicizzato