Sentenza n. 105/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la determinazione comunale con quattro censure: difetto di legittimazione passiva; insussistenza dei presupposti della sanzione; violazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, violazione del principio di proporzionalità, errore sui presupposti e difetto di istruttoria; in subordine, abnormità della sanzione, illegittimità dell'irrogazione solidale e richiesta di riduzione pro quota o al minimo edittale. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione dell'ordinanza di demolizione presupposta e ha sostenuto che il ricorrente, quale soggetto avente la disponibilità del bungalow, fosse destinatario dell'ordine e della sanzione. Il TAR ha accertato che il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo e occasionale, non proprietario della piazzola né autore dell'abuso, e che la struttura, stabilmente infissa al suolo e collegata alle reti, aveva natura immobiliare. Ha quindi rilevato che l'amministrazione non aveva adeguatamente accertato la titolarità del bene, il fenomeno dell'accessione e la posizione giuridica dei diversi soggetti coinvolti, limitandosi ad applicare la sanzione in modo indistinto.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare del Comune: il ricorrente, non essendo proprietario né responsabile dell'abuso e non avendo la disponibilità materiale e giuridica della struttura tale da poterla demolire, non aveva interesse a impugnare l'ordinanza di demolizione e non si era opposto all'acquisizione dell'area di sedime. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Le strutture erano considerate beni immobili perché stabilmente unite al suolo e funzionalmente collegate agli impianti; in assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, il TAR ha ritenuto operante l'accessione in favore del proprietario della piazzola. Il mero utilizzatore titolare di un diritto personale di godimento non può essere equiparato al proprietario o al responsabile dell'abuso, né può essere destinatario della sanzione per mancata demolizione se non dispone del potere giuridico e materiale di eseguire il ripristino. L'amministrazione avrebbe dovuto distinguere le posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore materiale delle opere e verificare chi fosse tenuto alla demolizione. La determinazione impugnata è stata annullata, limitatamente all'oggetto del giudizio, che riguardava la sanzione e non l'acquisizione dell'area di sedime. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso

  L'ordine di demolizione e le conseguenti misure per l'inottemperanza devono essere indirizzati al proprietario o al responsabile dell'abuso; il mero utilizzatore non è destinatario legittimo se non è anche personalmente responsabile o titolare di una disponibilità del bene che gli consenta di eseguire la demolizione.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per inottemperanza all'ordine di demolizione presuppone che il destinatario abbia la posizione giuridica e il potere materiale necessari per adempiere al comando ripristinatorio.

• art. 812 c.c.

  sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio

  Il collegamento anche transitorio, purché strutturale e funzionalmente stabile, può conferire natura immobiliare alla costruzione; la possibilità di separazione non esclude di per sé l'incorporazione al suolo.

• art. 934 c.c.

  In assenza di un valido diritto reale di superficie, le costruzioni stabilmente incorporate al suolo accedono alla proprietà della piazzola o del terreno.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  La qualificazione dei rapporti tra proprietario del suolo, proprietario dei materiali e autore delle opere deve essere esaminata per individuare il soggetto responsabile dell'omessa demolizione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente questioni relative a diritti reali, senza efficacia di giudicato sostanziale su tali diritti.

Massime di principio

• Il mero utilizzo di un'opera edilizia abusiva non è sufficiente, di per sé, a fondare la legittimazione passiva all'ordine di demolizione o alla sanzione per inottemperanza: occorre che l'utilizzatore sia anche proprietario, responsabile dell'abuso o titolare di una disponibilità materiale e giuridica del bene che gli consenta di eseguire il ripristino.
• Una struttura prefabbricata stabilmente infissa al suolo e collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria può qualificarsi come bene immobile per incorporazione, anche se originariamente commercializzata come struttura mobile o montabile.
• In assenza di prova della costituzione di un diritto reale di superficie, la stabile incorporazione della struttura al terreno determina l'operatività dell'accessione in favore del proprietario del suolo; un contratto personale che presupponga la natura mobile della struttura non può derogare a tale effetto quando lo stato materiale del bene sia incompatibile con la mobilità.
• Prima di irrogare la sanzione per inottemperanza all'ordine di demolizione, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria individualizzata sulle posizioni del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore materiale dell'opera, verificando chi disponga effettivamente del potere di demolire.
• Il destinatario che non è proprietario, autore dell'abuso o titolare di una disponibilità autonoma del bene non ha interesse a impugnare l'ordinanza di demolizione e può contestare direttamente la successiva sanzione pecuniaria, ove questa gli sia stata illegittimamente irrogata.

Come è indicizzato