Sentenza n. 1363/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva occupato l'area comunale in forza di una convenzione del 17 settembre 2003, scaduta il 31 dicembre 2023, che imponeva al concessionario di rimuovere le opere realizzate e ripristinare l'area a prato entro novanta giorni. Dopo l'inserimento dell'area nel piano delle alienazioni, il Comune aveva pubblicato un avviso per raccogliere manifestazioni di interesse alla vendita dell'area e la società aveva presentato un'offerta, versando la cauzione. Con nota del 5 maggio 2025 il Comune comunicava di non voler proseguire il procedimento di vendita e di archiviarlo. La ricorrente deduceva, quanto all'archiviazione, la violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990, l'eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, la carenza dell'atto di indirizzo presupposto e il difetto di motivazione, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto indicare l'organo e l'atto che avevano disposto l'interruzione e che l'eventuale annullamento della procedura avrebbe richiesto un interesse pubblico specifico e un grave motivo. La società sosteneva inoltre che l'avviso costituisse un'offerta al pubblico e che la propria proposta fosse sufficiente a perfezionare l'obbligo del Comune di concludere la vendita. Quanto all'ordinanza dirigenziale n. 34 dell'11 agosto 2025, impugnata per illegittimità derivata, la ricorrente deduceva la violazione dell'art. 35 d.P.R. 380/2001, la violazione del giusto procedimento e la carenza degli atti presupposti, sostenendo che il mantenimento delle opere non avrebbe leso interessi pubblici e che sarebbe stata necessaria una preventiva diffida.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla mancata prosecuzione della vendita, ha distinto la fase preliminare di verifica dell'interesse e delle condizioni di mercato dalla successiva ed eventuale fase di trattativa privata, rilevando che si trattava di un contratto attivo rientrante nella potestà negoziale dell'Amministrazione. L'art. 8 dell'avviso riservava espressamente al Comune la facoltà di non procedere, abbandonare, sospendere o modificare la procedura in ogni momento, senza preavviso e senza motivazione. Pertanto, la nota del dirigente costituiva un atto di gestione della fase preliminare, non un annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990; non occorrevano quindi la specifica motivazione sull'interesse pubblico e il grave motivo propri dell'autotutela decisoria. Il TAR ha escluso inoltre che l'avviso integrasse un'offerta al pubblico idonea, una volta presentata la proposta della società, a imporre la conclusione della vendita. Quanto all'ordinanza di rimozione, il Collegio ha ritenuto che l'obbligo di rimuovere le opere e ripristinare lo stato dei luoghi discendesse direttamente dall'art. 8 della convenzione, una volta scaduto il rapporto concessorio. La pendenza o il mancato perfezionamento della procedura di alienazione non incideva su tale obbligo. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata preventiva diffida prevista dall'art. 35 d.P.R. 380/2001, poiché la diffida ha la sola funzione di consentire l'adempimento spontaneo e la sua omissione non invalida l'ordinanza di demolizione. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La censura relativa al difetto di motivazione è stata respinta perché l'atto comunale rientrava nella facoltà, prevista dall'avviso, di non proseguire la fase preliminare della procedura di vendita.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell'annullamento d'ufficio non si applica alla decisione di non proseguire una fase preliminare di verifica dell'interesse alla vendita, qualificata dal giudice come atto di gestione della potestà negoziale e non come annullamento in autotutela.

• art. 8 della convenzione del 17.09.2003

  alla scadenza, fissata al 31.12.2023, il concessionario doveva rimuovere a propria cura e spese le opere realizzate e ripristinare lo stato dei luoghi a prato entro 90 giorni, riconsegnando l’area libera al Comune di Besana Brianza

  La clausola imponeva direttamente al concessionario, alla scadenza del rapporto, la rimozione delle opere e il ripristino dell'area, indipendentemente dalla successiva procedura di alienazione.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  La preventiva diffida assolve alla funzione di consentire al privato l'adempimento spontaneo; la sua omissione non determina l'invalidità dell'ordinanza di demolizione o rimozione.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per delimitare l'esame alle questioni rilevanti e idonee a incidere sulla decisione.

Massime di principio

• La raccolta di manifestazioni di interesse preliminare alla vendita di un bene pubblico non equivale necessariamente a un'offerta al pubblico e non attribuisce al dichiarante un diritto alla prosecuzione della procedura o alla stipulazione del contratto, quando l'avviso riservi espressamente all'amministrazione la facoltà di non procedere.
• La decisione dell'amministrazione di non proseguire una fase preliminare di verifica dell'interesse e delle condizioni di mercato per un contratto attivo costituisce atto di gestione della potestà negoziale e non annullamento d'ufficio di un provvedimento ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• La clausola dell'avviso che riserva all'amministrazione la facoltà di abbandonare, sospendere o modificare la procedura in ogni momento e senza motivazione consente di interrompere la fase preliminare senza la dimostrazione dei presupposti dell'autotutela decisoria, salvo il rispetto dei limiti derivanti dalla stessa lex specialis e dai principi generali applicabili.
• Quando una convenzione concessoria impone al concessionario, alla scadenza del rapporto, la rimozione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi, tale obbligo diviene esigibile alla scadenza e non è paralizzato dalla successiva previsione o pendenza di una procedura di alienazione dell'area.
• La preventiva diffida prevista dall'art. 35 d.P.R. 380/2001 ha funzione sollecitatoria e di favore per l'adempimento spontaneo; la sua omissione non comporta, di per sé, l'invalidità dell'ordinanza di demolizione o rimozione.

Come è indicizzato