Sentenza n. 244/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’avviso e gli atti successivi della procedura avviata dall’Azienda USL Toscana Nord Ovest per selezionare strutture private accreditate cui assegnare budget per prestazioni specialistiche ambulatoriali nell’anno 2025. Ha dedotto dodici motivi. In primo luogo, ha contestato l’indeterminatezza dell’avviso, che non avrebbe predeterminato i quantitativi delle singole prestazioni, i budget per zona e le modalità di riparto, consentendo determinazioni ex post e attribuendo all’Azienda poteri eccessivamente ampi di modifica, sospensione o revoca della procedura. Ha inoltre censurato il sistema di valutazione qualitativa, fondato su autocertificazioni e autovalutazioni degli operatori, ritenendo insufficienti i criteri e i controlli dell’amministrazione. Ha contestato la durata annuale degli accordi contrattuali, ritenendola incompatibile con la programmazione regionale triennale. Ha dedotto l’illegittimità derivata degli atti conclusivi della procedura. Ha poi censurato la determinazione dei fabbisogni e la ripartizione dei budget, adottate dopo la scadenza delle domande e l’apertura delle offerte, nonché la possibile commistione tra il dirigente che aveva formulato il piano dei fabbisogni e la Commissione. Ha contestato la mancata assegnazione di budget per alcune prestazioni, l’assegnazione di budget aggiuntivi secondo il criterio della spesa storica anziché secondo la graduatoria, e l’utilizzo della sopravvenuta sospensione normativa dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Infine, ha impugnato l’annullamento d’ufficio delle precedenti deliberazioni e la successiva rideterminazione dei punteggi, sostenendo che le dichiarazioni non veritiere avrebbero dovuto comportare l’esclusione dei concorrenti e non la mera decurtazione del punteggio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure. Ha preliminarmente prescisso dalle eccezioni di inammissibilità per acquiescenza, mancata notifica ai controinteressati e carenza di legittimazione passiva, preferendo decidere il merito. Quanto all’avviso, ha ritenuto sufficiente l’indicazione del budget massimo complessivo, dell’elenco delle prestazioni, delle tariffe desunte dal nomenclatore regionale e della forbice degli sconti. Nel sistema dell’accreditamento sanitario, caratterizzato da programmazione pubblica e concorrenza attenuata, la mancata predeterminazione dei quantitativi minimi delle singole prestazioni non determina illegittimità, perché tali quantitativi non costituiscono volumi garantiti e possono essere definiti anche dopo la selezione, in funzione del fabbisogno territoriale e delle risorse disponibili. Il criterio di riparto era ritenuto sufficientemente oggettivo perché collegato alla graduatoria e alle regole dell’avviso. Il Collegio ha escluso anche la lesività concreta della clausola che consentiva modifiche o revoche della procedura. Quanto ai criteri qualitativi, ha ritenuto legittimo l’utilizzo dei requisiti dell’Allegato B della DGR Toscana n. 1150/2023, integrati dall’Azienda con indicatori e modalità di calcolo dei punteggi. L’autovalutazione degli operatori non comportava rinuncia al ruolo valutativo dell’amministrazione, poiché la Commissione doveva verificare la coerenza dei punteggi e poteva controllare la veridicità delle dichiarazioni. La discrezionalità nella scelta dei criteri è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità o carenza di trasparenza, non ravvisate nel caso concreto. La durata annuale degli accordi è stata ritenuta legittima, poiché la previsione regionale della durata triennale non aveva carattere inderogabile. Sono state respinte le censure derivate relative agli atti conclusivi. La determinazione dei fabbisogni successivamente alla selezione è stata ritenuta compatibile con l’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, purché la selezione sia trasparente e basata su criteri oggettivi; nel caso concreto, il fabbisogno risultava calcolato sulla base delle prescrizioni, delle prestazioni erogate e della domanda non soddisfatta. La mancata assegnazione di budget per radiologia tradizionale e densitometria era giustificata dal fatto che la ricorrente non aveva contrassegnato tali prestazioni nella domanda. La delibera sui budget aggiuntivi è stata ritenuta legittima: essa riguardava una sequenza procedimentale distinta e successiva, per la quale l’Azienda poteva utilizzare il criterio dei budget storici, anche in considerazione della sospensione normativa dell’efficacia dell’art. 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. n. 502/1992 e del DM 19 dicembre 2022. Il sopravvenuto quadro normativo non imponeva di modificare le regole della procedura già avviata, ma consentiva di disciplinare diversamente il procedimento successivo relativo alle risorse aggiuntive. L’annullamento d’ufficio delle precedenti deliberazioni e la successiva rideterminazione dei punteggi sono stati ritenuti legittimi. In caso di dichiarazioni non veritiere relative a elementi valutativi non qualificati come requisiti minimi essenziali, la decurtazione del punteggio può costituire applicazione della decadenza prevista dall’art. 75 d.P.R. n. 445/2000; l’esclusione è necessaria solo quando la lex specialis qualifichi espressamente la prescrizione come requisito essenziale a pena di inammissibilità. Le spese sono state poste a carico della ricorrente nei confronti dell’Azienda USL e delle due strutture controinteressate, liquidate in euro 4.000 per ciascuna; spese compensate nei confronti della Regione Toscana e nulla per le parti non costituite.

Norme richiamate

• artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  «i soggetti privati di cui al comma 1 sono individuati, ai fini della stipula degli accordi contrattuali, mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenente criteri oggettivi di selezione, che valorizzino prioritariamente la qualità delle specifiche prestazioni sanitarie da erogare»

  Il sistema di accreditamento e contrattualizzazione sanitaria è caratterizzato dalla programmazione pubblica, dalla determinazione dei fabbisogni e dei tetti di spesa e da una concorrenza attenuata. La selezione deve essere trasparente, equa e non discriminatoria, ma non è soggetta automaticamente alle analitiche regole del codice dei contratti pubblici.

• art. 3 DM 19 dicembre 2022

  «Nella individuazione dei soggetti privati ai fini della stipula degli accordi contrattuali [...] si [...] valorizzino prioritariamente la qualità ed i volumi minimi delle specifiche prestazioni da erogare»

  Il riferimento ai volumi minimi opera come criterio di selezione e non impone l’individuazione di quantitativi minimi garantiti alle strutture partecipanti.

• Allegato B DM 19 dicembre 2022

  Gli elementi relativi a qualità, sicurezza e appropriatezza possono essere utilizzati come criteri di valutazione delle strutture private accreditate.

• art. 36 l. 193/2024

  «l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022 [...] è sospesa [...] comunque, non oltre il 31 dicembre 2026»

  La sospensione normativa opera sul regime generale e non modifica automaticamente una procedura selettiva già avviata secondo la disciplina precedente; può tuttavia rilevare per procedimenti successivi e distinti, come l’assegnazione di risorse aggiuntive.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  «qualora dal controllo [...] emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera»

  Quando la dichiarazione non veritiera riguarda un elemento valutativo e la lex specialis non prevede l’esclusione, la decurtazione del punteggio può costituire misura attuativa della decadenza dal beneficio, se il budget non è ancora definitivamente assegnato o il contratto non è stato stipulato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione è richiamata con riferimento alla revoca, ma il TAR qualifica l’operazione contestata come gestione di un procedimento distinto e successivo, non come illegittima disapplicazione della procedura originaria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio delle deliberazioni precedenti è ritenuto legittimo in presenza dei presupposti di illegittimità degli atti e dell’interesse pubblico alla loro rimozione.

• art. 1 l. 241/1990

  I principi di trasparenza, imparzialità, economicità e buon andamento orientano la procedura di selezione e la programmazione dei budget sanitari.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione degli atti di riparto risulta sufficiente, poiché il fabbisogno è ricostruibile sulla base delle prescrizioni, delle prestazioni erogate e della domanda non soddisfatta.

Massime di principio

• Nel sistema di accreditamento sanitario, il riferimento ai “volumi minimi” delle prestazioni previsto dalla disciplina nazionale opera come criterio oggettivo di selezione e non comporta l’obbligo di indicare o garantire, già nell’avviso, quantitativi minimi di prestazioni o budget per ciascuna struttura privata accreditata.
• In una procedura per la stipula di accordi contrattuali con strutture private accreditate, l’amministrazione può determinare i volumi di attività e la distribuzione territoriale dei budget anche dopo la selezione, purché l’avviso renda conoscibili il budget massimo complessivo, le prestazioni richieste, le tariffe o i costi unitari e le regole di formazione delle graduatorie e del riparto, senza impedire una partecipazione consapevole e competitiva.
• La concorrenza nell’affidamento di prestazioni sanitarie da parte di strutture private accreditate è attenuata dalla programmazione pubblica, dai fabbisogni territoriali e dai tetti di spesa; pertanto, in assenza di una specifica disciplina di dettaglio applicabile, la procedura deve rispettare i principi di trasparenza, equità, non discriminazione e parità di trattamento, ma non necessariamente tutte le disposizioni analitiche del codice dei contratti pubblici.
• L’utilizzo di autocertificazioni e autovalutazioni degli operatori è compatibile con una procedura trasparente quando l’amministrazione predetermina indicatori, criteri motivazionali e modalità di calcolo dei punteggi, mantiene il potere di verifica e controlla la coerenza delle dichiarazioni; la scelta dei criteri valutativi è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, abnormità o carenza di intellegibilità.
• La non veridicità di una dichiarazione relativa a un elemento valutativo non comporta automaticamente l’esclusione dalla procedura se la lex specialis non qualifica quell’elemento come requisito minimo essenziale a pena di inammissibilità: prima dell’assegnazione definitiva del beneficio, la decurtazione del punteggio può costituire misura idonea ad attuare la decadenza prevista dall’art. 75 d.P.R. 445/2000.
• La sospensione sopravvenuta dell’efficacia di disposizioni che impongono procedure selettive per la contrattualizzazione sanitaria non modifica, di regola, le regole di una procedura già avviata, in applicazione del principio tempus regit actum e della stabilità della lex specialis; l’amministrazione può però disciplinare con criteri diversi un procedimento successivo e distinto relativo a risorse aggiuntive.

Come è indicizzato