Sentenza n. 630/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società, dopo aver trasposto in sede giurisdizionale un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha impugnato il regolamento comunale sostenendo di essere concessionaria, dal 1983, di un’area sita in Roma alla via del Foro Italico, nonostante la scadenza formale del titolo, per effetto di una prosecuzione del rapporto per facta concludentia. Ha dedotto: eccesso di potere per difetto di istruttoria, abnormità e mancata ponderazione degli interessi, assumendo che il regolamento accomunasse beni disponibili, indisponibili e comuni allo scopo di incrementare la redditività, senza prevedere un regime transitorio per le attività esistenti; violazione dell’art. 7 l. 241/1990, poiché i destinatari del regolamento sarebbero individuabili nei titolari di concessioni d’uso di suolo pubblico e avrebbero dovuto essere coinvolti nel procedimento; violazione del d.P.R. 296/2005, della l. 392/1978 e degli artt. 3 e 21-octies, comma 2, l. 241/1990, nonché difetto di motivazione e di istruttoria, per l’utilizzo di valori locatizi nella determinazione dei canoni concessori, ritenuti inadeguati per l’area del Foro Italico; violazione dell’art. 7 e dell’art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento; violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza e proporzionalità, nonché del legittimo affidamento, sul presupposto che il rapporto fosse concessorio e riguardasse beni appartenenti al patrimonio indisponibile, non suscettibili di locazione. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità per difetto di immediata lesività, legittimazione e interesse, rilevando che la concessione era scaduta e che il regolamento avrebbe richiesto successivi atti applicativi. Ha inoltre sostenuto l’infondatezza delle censure sui canoni, qualificati come criteri generali parametrati ai valori minimi OMI e suscettibili di riduzione in presenza di particolari utilità sociali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e di interesse. In primo luogo, ha escluso che la concessione scaduta potesse ritenersi rinnovata per facta concludentia: la tollerata occupazione del bene pubblico, anche accompagnata dal pagamento di somme corrispondenti al canone originario o maggiorate, non attribuisce all’occupante una posizione di diritto soggettivo o interesse legittimo e non consente di desumere implicitamente la volontà dell’amministrazione di rinnovare la concessione. Le somme eventualmente versate compensano l’occupazione sine titulo. Venuta meno la qualità di concessionaria, la società non vantava una posizione giuridicamente qualificata e differenziata rispetto alla generalità dei soggetti interessati alla disciplina dei beni pubblici e ai canoni concessori. In secondo luogo, il TAR ha rilevato l’assenza di immediata lesività del regolamento: l’art. 19 demanda a una successiva stima del competente Dipartimento la determinazione del canone annuo base, sulla base dei valori minimi di mercato desunti dalla banca dati OMI e delle caratteristiche concrete del bene. La lesione potrà quindi attualizzarsi soltanto con l’adozione degli atti applicativi nei confronti dei futuri concessionari. Il principio vale anche per i regolamenti che fissino criteri vincolanti o caratterizzati da discrezionalità tecnica, poiché l’interesse individuale e differenziato sorge solo con l’applicazione concreta della disciplina generale. Non sono state pertanto esaminate nel merito le singole censure sostanziali e procedimentali. La richiesta di rinvio dell’udienza è stata respinta per mancanza dei presupposti indicati dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il TAR ha escluso la sussistenza dei presupposti per il rinvio della trattazione richiesto dalla ricorrente.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per sostenere l’obbligo di comunicazione di avvio e di partecipazione dei titolari di concessioni al procedimento di approvazione del regolamento; la relativa censura non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità del ricorso.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  Invocato per contestare il difetto di partecipazione procedimentale; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Invocato con riferimento ai vizi formali e procedimentali del regolamento; la questione non è stata esaminata nel merito.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato per contestare il difetto di motivazione dei criteri di determinazione dei canoni; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 97, comma 2, Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno dei principi di buon andamento, imparzialità, ragionevolezza e proporzionalità; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per i principi generali dell’azione amministrativa e del legittimo affidamento; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• d.P.R. 296/2005

  Invocato dalla ricorrente per contestare l’utilizzo di criteri locatizi nella determinazione dei canoni concessori; la questione non è stata esaminata nel merito.

• l. 392/1978

  Richiamata dalla ricorrente in relazione ai criteri locatizi utilizzati dal regolamento; la censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• La scadenza di una concessione di suolo pubblico non può essere superata mediante facta concludentia: la tollerata prosecuzione dell’occupazione e il pagamento di somme corrispondenti al canone, anche se maggiorate, non rinnovano il titolo e non attribuiscono all’occupante una posizione di diritto soggettivo o di interesse legittimo.
• L’occupazione di un bene pubblico successiva alla scadenza della concessione resta sine titulo; le somme eventualmente versate dall’occupante valgono a compensare l’occupazione e non costituiscono prova del rinnovo tacito della concessione.
• Il soggetto privo di un titolo concessorio efficace non è legittimato a impugnare le disposizioni regolamentari che disciplinano in via generale l’uso dei beni pubblici e la misura dei canoni, poiché non dispone di una posizione giuridicamente qualificata e differenziata rispetto alla generalità degli interessati.
• Un regolamento che stabilisce soltanto criteri generali per la determinazione di un canone concessorio non è immediatamente lesivo: l’interesse a ricorrere sorge quando un successivo atto applicativo attualizza la pretesa dell’amministrazione nei confronti del singolo destinatario.
• La non immediata lesività della disciplina regolamentare sussiste anche quando il regolamento preveda poteri vincolati o caratterizzati da discrezionalità tecnica; la lesione deve comunque essere attuale e concreta, non meramente futura ed eventuale.

Come è indicizzato