Parere n. 1262/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

L’Autorità ha chiesto al Consiglio di Stato di chiarire l’inquadramento previdenziale delle indennità di funzione corrisposte ai componenti del proprio collegio ai sensi dell’articolo 2, comma 10, del decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20. Il dubbio riguardava, in particolare, l’alternativa tra la qualificazione fiscale ai sensi dell’articolo 50, comma 1, lettera c-bis), del TUIR, con conseguente assimilazione al reddito di lavoro dipendente, iscrizione alla gestione separata INPS e applicazione della relativa disciplina contributiva, e la qualificazione ai sensi della lettera f), relativa ai compensi corrisposti dallo Stato, dalle regioni, dalle province e dai comuni, con esenzione dall’obbligo contributivo. L’Agenzia delle entrate aveva ritenuto applicabile la lettera c-bis) e non la lettera f), poiché il Garante non sarebbe un’Amministrazione dello Stato. L’Autorità sosteneva invece che le indennità dovessero considerarsi compensi corrisposti dallo Stato, anche in ragione della provenienza statale delle entrate dell’Autorità e dell’estensione del patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato. La richiesta traeva origine anche dal rischio paventato per un componente del collegio, titolare di pensione di inabilità, di incorrere nel divieto di cumulo e nella revoca della pensione qualora fosse stata aperta una posizione presso la gestione separata INPS. Il Consiglio di Stato era stato inoltre sollecitato a considerare, in termini generali, il trattamento previdenziale e fiscale dei componenti dei collegi delle autorità amministrative indipendenti.

Il parere

La Sezione ha dichiarato inammissibile la richiesta di parere. Ha ricordato che i pareri facoltativi del Consiglio di Stato hanno funzione di ausilio tecnico-giuridico per le attività di maggiore rilievo dell’amministrazione e non possono essere richiesti per esigenze meramente individuali, per aspetti minimali dell’ordinaria attività amministrativa o per questioni rientranti nella consulenza istituzionale dell’Avvocatura dello Stato. Nel caso concreto, l’Autorità non ha esplicitato rilevanti motivi di interesse pubblico, strumentali alle proprie attività fondamentali o più significative, tali da rendere necessaria l’attivazione della funzione consultiva. L’esigenza prospettata riguardava essenzialmente la posizione individuale di un componente titolare di pensione di inabilità; l’eventuale incidenza sull’operatività dell’Autorità sarebbe stata soltanto indiretta, eventuale e dipendente da una scelta personale del componente. La Sezione ha inoltre rilevato che l’INPS aveva già rappresentato l’insussistenza dell’incompatibilità tra pensione di inabilità e compenso per la partecipazione a un organo collegiale, ritenendo che la qualità di componente di un organo collegiale non fosse assimilabile, di per sé, a quella di lavoratore autonomo o subordinato ai sensi dell’articolo 2, comma 5, della legge 12 giugno 1984, n. 222. Infine, l’Agenzia delle entrate aveva evidenziato che la qualificazione tributaria delle indennità corrisposte ai componenti dei collegi delle autorità amministrative indipendenti varia in funzione della tipologia del contribuente, della riconducibilità dell’incarico ai compiti istituzionali ordinariamente svolti e della natura dell’ente erogante. Anche per tale ragione, oltre che per il mancato riscontro della Ragioneria generale dello Stato, non era possibile fornire una risposta generale senza rischiare di alimentare contenziosi fondati su disparità di trattamento tra autorità o componenti diversi.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 100 Cost.

  funzioni consultive del Consiglio di Stato

  La funzione consultiva deve essere esercitata in una prospettiva sistemica, quale ausilio tecnico-giuridico alle istituzioni, senza sostituirsi all’amministrazione attiva né all’Avvocatura dello Stato.

• art. 17 l. 127/1997

  il parere facoltativo deve riguardare solo “le attività che più incisivamente impegnano l’azione del Governo e degli altri organi di maggior rilevanza dello Stato ordinamento”

  La disposizione limita l’attivazione dei pareri facoltativi alle questioni di maggiore rilievo istituzionale e impedisce che essi siano richiesti per mere esigenze dell’amministrazione o per segmenti ordinari del procedimento.

• art. 2, comma 10, d.lgs. 20/2024

  indennità di funzione corrisposte ai componenti del collegio del Garante

  Costituisce la base normativa del trattamento economico oggetto del quesito, senza che la Sezione ne definisca nel merito la qualificazione previdenziale.

• art. 50, comma 1, lett. c-bis), d.P.R. 917/1986 (TUIR)

  somme e valori percepiti in relazione alla partecipazione a collegi

  L’Agenzia delle entrate aveva ricondotto le indennità alla categoria dei redditi assimilati a quelli di lavoro dipendente, ma la Sezione non ha avallato né escluso nel merito tale qualificazione.

• art. 50, comma 1, lett. f), d.P.R. 917/1986 (TUIR)

  compensi corrisposti dallo Stato, dalle regioni, dalle province e dai comuni

  L’Agenzia delle entrate aveva escluso l’applicabilità della disposizione, ritenendo che il Garante non fosse un’Amministrazione dello Stato; la Sezione non ha deciso la questione sostanziale.

• art. 2, comma 5, l. 222/1984

  compensi per attività di lavoro autonomo o subordinato

  Secondo l’INPS, la disposizione non determina l’incompatibilità tra pensione di inabilità e compenso per la partecipazione a un organo collegiale, poiché tale partecipazione non è di per sé assimilabile a lavoro autonomo o subordinato.

• art. 4, comma 5, d.lgs. 20/2024

  patrocinio obbligatorio dell’Avvocatura dello Stato

  L’estensione del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato è stata prospettata dall’Autorità come elemento a sostegno della qualificazione del Garante quale Amministrazione statale, ma la Sezione non ha ritenuto di esaminare nel merito tale argomento.

• art. 33, comma 1, r.d. 1054/1924

  limiti alla richiesta di pareri facoltativi in presenza di controversie giurisdizionali

  La Sezione richiama il principio per cui, a garanzia dell’equilibrio istituzionale, non devono essere richiesti pareri facoltativi su materie oggetto di controversie giurisdizionali pendenti o in corso di attivazione.

Massime di principio

• Il parere facoltativo del Consiglio di Stato è ammissibile soltanto quando la questione incide su attività amministrative di particolare rilievo istituzionale e l’amministrazione richiedente espone specifici motivi di interesse pubblico riferiti alle proprie funzioni fondamentali o più significative.
• Non è ammissibile utilizzare la funzione consultiva del Consiglio di Stato per tutelare esclusivamente la posizione individuale di un componente dell’organo amministrativo, quando l’incidenza sull’attività istituzionale dell’ente è indiretta, eventuale e dipende da una scelta personale dell’interessato.
• La funzione consultiva del Consiglio di Stato non può sostituire né l’attività decisionale dell’amministrazione né la consulenza istituzionale dell’Avvocatura dello Stato su questioni ordinarie di gestione.
• La qualificazione fiscale e previdenziale dei compensi corrisposti ai componenti degli organi collegiali delle autorità amministrative indipendenti non può essere necessariamente operata in modo uniforme per tutte le autorità e per tutti i componenti, dovendo considerare la natura dell’ente erogante, la posizione del percettore e la riconducibilità dell’incarico ai suoi compiti istituzionali.
• La partecipazione a un organo collegiale non è, di per sé, assimilabile a un’attività di lavoro autonomo o subordinato ai fini dell’incompatibilità tra compensi e pensione di inabilità; la relativa valutazione dipende dalla natura concreta del rapporto e dalla disciplina applicabile.

Come è indicizzato