Cassazione Penale, Sentenza n. 34418/2024 del 12/09/2024

Esito

La controversia

Il Procuratore della Repubblica impugnava l'ordinanza del Tribunale di Catanzaro che aveva respinto l'appello cautelare avverso il provvedimento del G.I.P. rigettante la richiesta di misure interdittive nei confronti di Pileci e il sequestro preventivo su aree demaniali relative a Passafaro. Il ricorso in Cassazione denunciava vizi di motivazione e violazioni di legge per omessa applicazione dell'art. 54 cod. nav. e dell'art. 20 della L.r. Calabria n.17/2005 (che impongono la decadenza del concessionario in caso di occupazioni abusive o inadempimenti), nonché delle norme regionali (artt. 12, 13, 14) attinenti a limiti e procedure per le concessioni suppletive. Si contestava che la licenza suppletiva n.6 del 6/7/2023 era stata rilasciata nonostante l'evidente occupazione abusiva e in assenza del rispetto della distanza minima fra stabilimenti, e che il Tribunale aveva errato ritenendo la materia piena di discrezionalità richiamando l'art.24 del regolamento di esecuzione (conseguentemente escludendo il fumus commissi delicti per abuso d'ufficio ex art.323 c.p.). Si denunciavano inoltre le rapidi e anomale tempistiche del procedimento amministrativo come elemento sintomatico di volontà di favorire il concessionario.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Procuratore e ha annullato l'ordinanza impugnata, rinviando ad altra Sezione del Tribunale di Catanzaro per nuovo esame. La Corte ha ritenuto che il Tribunale di merito abbia omesso di valutare correttamente le violazioni di legge che imponevano la dichiarazione di decadenza della concessione e l'ordine di ripristino, e che la licenza suppletiva rilasciata fosse macroscopicamente illegittima (non riconducibile ai limiti restrittivi e alle condizioni previste per la concessione suppletiva). Tali omissioni di valutazione incidono sia sull'elemento oggettivo sia su quello soggettivo (dolo) del reato di abuso d'ufficio, pertanto il giudice di rinvio dovrà rivalutare la gravità indiziaria e la sussistenza del dolo intenzionale alla luce della illegittimità dell'atto amministrativo e degli elementi fattuali (comprese le anomale cadenze temporali).

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen.

  Norma incriminatrice (abuso d'ufficio). La Corte ha ritenuto che il dolo intenzionale richiesto dall'art.323 può essere desunto anche dalla macroscopica illegittimità dell'atto e da elementi sintomatici (es. anomale tempistiche), quindi l'illegittimità amministrativa non esclude automaticamente la valutazione del fumus del reato e anzi può alimentarla.

• art. 54 cod. nav.

  Prevede l'ordine di sgombero e misure correlate per occupazioni abusive del demanio; la Corte osserva che la sua previsione impone all'amministrazione di intervenire quando sussistono le condizioni di abuso.

• art. 47 cod. nav.

  Disciplina la decadenza dalla concessione per inadempienze; la giurisprudenza amministrativa richiamata e la Corte indicano che l'accertamento di una fattispecie decadenziale realizza un potere vincolato dell'amministrazione (assenza di bilanciamento discrezionale).

• art. 20 Legge Regione Calabria n.17/2005

  Norma speciale che impone la dichiarazione di decadenza del concessionario per omesso pagamento del canone o inadempienze derivanti dalla concessione; la Corte evidenzia il carattere vincolato dell'obbligo amministrativo.

• art. 12 L.r. 17/2005

  Previsione relativa a diritti di insistenza e condizioni per deroghe: nel caso dedotto il ricorrente sosteneva che le condizioni per il trattamento derogatorio non sussistevano e che quindi non poteva essere rilasciata la nuova concessione.

• art. 13 L.r. 17/2005

  Regolamenta efficacia degli atti del piano spiaggia e dei relativi atti comunali; il ricorrente deduceva che la deliberazione comunale era stata resa esecutiva in modo anomalo, in contrasto con i presupposti di efficacia stabiliti dalla legge.

• art. 14 L.r. 17/2005

  Stabilisce divieti e limiti temporali per il rilascio di nuove concessioni demaniali dopo l'adozione del Piano di Indirizzo Regionale; la Corte rileva che Passafaro aveva acquisito concessioni in violazione di tale divieto.

• art. 24 regolamento di esecuzione del codice della navigazione (D.P.R. n.328/1952)

  Regola la concessione suppletiva. La giurisprudenza amministrativa e la Corte richiamata stabiliscono che l'istituto è eccezionale e interpretato restrittivamente: l'ampliamento diretto è ammesso solo se la porzione aggiuntiva è obiettivamente funzionale, di minima consistenza e non autonoma. Nel caso la Corte ha ritenuto inapplicabile l'art.24 perché l'ampliamento era macroscopico e autonomamente concedibile.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  Norma in materia di tutela dei beni culturali menzionata tra i reati ascritti a Passafaro; non oggetto di approfondimento specifico nella motivazione di cassazione, ma inserita nel quadro di contestazioni penali originarie.

• art. 44 lett. b) D.P.R. 380/2001

  Richiamata tra le norme in relazione ad abusi edilizi contestati a Passafaro; la Corte non sviluppa un'interpretazione dettagliata ma rileva che gli abusi edilizi e il sequestro rafforzano l'idea di illegittimità dell'operato.

• art. 1161 cod. nav.

  Norma citata in ricorso originario (testo segnala "1161 cod. nav."): la Corte non si sofferma sul contenuto formale di questa norma nel suo deciso, ma l'elencazione delle norme contestate contribuisce al quadro normativo che avrebbe imposto la decadenza.

Massime di principio

• Se l'amministrazione accerta un'inadempienza o un'occupazione abusiva rientrante nelle ipotesi di decadenza previste dalla normativa speciale, l'atto di decadenza ha carattere vincolato: non è ammesso un bilanciamento discrezionale tra interesse pubblico e privato.
• La concessione suppletiva (art.24 regolamento esecuzione cod. nav.) deve essere interpretata restrittivamente: è ammissibile solo per porzioni obiettivamente funzionali, di minima consistenza e non autonomamente concedibili; non può essere usata per "sanare" ampie occupazioni abusive.
• La macroscopica illegittimità di un atto amministrativo e le anomalie procedimentali (es. definizione rapidissima della pratica, successione di deleghe/formalità sospette) possono essere elementi sintomatici utili a delineare il fumus del reato di abuso d'ufficio, in particolare ai fini della valutazione cautelare.
• In sede cautelare il giudice deve valutare sia l'elemento oggettivo (esistenza e natura dell'atto amministrativo illegittimo) sia l'elemento soggettivo (dolo) tenendo conto che l'illegittimità amministrativa non esclude a priori la configurabilità del reato penale.
• I provvedimenti amministrativi che realizzano una trasformazione di fatto (occupazione abusiva) in titolo legittimante richiedono un controllo rigoroso della legittimità formale e sostanziale: se manca la conformità ai presupposti normativi, il provvedimento può essere annullato e rilevare profili penali.
• Nel contenzioso cautelare penale relativo ad abusi d'ufficio legati a concessioni demaniali, il richiamo alla giurisprudenza amministrativa è cruciale per stabilire i limiti della discrezionalità amministrativa e la correttezza procedurale richiesta.