Sentenza n. 357/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto, in via principale, l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento del Comune sull’istanza di permesso di costruire presentata anche ai sensi dell’art. 8 d.P.R. n. 160/2010 per la realizzazione di un campeggio, nonché l’accertamento della completezza e fondatezza dell’istanza e la condanna dell’amministrazione al rilascio del titolo edilizio. In subordine ha chiesto l’accertamento della formazione del silenzio-assenso, l’annullamento delle note comunali e il pagamento dell’indennizzo per il ritardo; ulteriormente in subordine, ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna del Comune ad adottare un provvedimento espresso. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’obbligo di provvedere e del termine di trenta giorni previsto, secondo la prospettazione, dall’art. 38, comma 3, lett. g), d.l. n. 112/2008, richiamato dal regolamento comunale SUAP; ha sostenuto che il termine decorresse dal 5 gennaio 2024, data di produzione di documentazione integrativa, e che fosse maturato il silenzio-assenso. Ha inoltre contestato la richiesta comunale del 9 gennaio 2024 di ulteriore documentazione relativa a opere o interventi di interesse pubblico, ritenendola priva di base normativa e aggravatoria. Ha censurato il parere comunale di improcedibilità del 12 aprile 2024, deducendone l’inefficacia, la violazione della disciplina regionale sulla promozione delle aree per la ricettività all’aperto, il travisamento della completezza documentale e l’erroneità del richiamo a un vincolo di Zona di Protezione Speciale. Il Comune ha eccepito che il parere di improcedibilità costituisse un provvedimento lesivo, conclusivo dell’istruttoria e soggetto a impugnazione entro sessanta giorni.

La decisione

Il TAR ha dichiarato irricevibile, per tardività, l’impugnazione della nota comunale del 12 aprile 2024, ritenuta un atto provvedimentale immediatamente lesivo e conclusivo dell’iter relativo alla verifica dei presupposti per l’attivazione della conferenza di servizi ex art. 8 d.P.R. n. 160/2010. Secondo il Collegio, il Servizio Urbanistica era competente a verificare i requisiti formali e sostanziali, l’ammissibilità urbanistica e la sussistenza delle condizioni preliminari per la convocazione della conferenza; la carenza di tali condizioni legittimava l’arresto procedimentale. Il generico rinvio finale agli amministratori comunali per eventuali valutazioni di pubblico interesse non escludeva la natura provvedimentale e lesiva dell’atto. Poiché la nota era stata impugnata solo con il ricorso notificato il 29 ottobre 2024, l’azione di annullamento è stata ritenuta tardiva. È stata respinta l’azione avverso il silenzio, perché il Comune aveva comunque adottato una determinazione espressa di improcedibilità, con conseguente assenza del presupposto dell’inerzia illegittima. È stata respinta anche la domanda di indennizzo per il ritardo. Il TAR ha inoltre ritenuto infondata la domanda di accertamento del silenzio-assenso: l’istanza era stata presentata anche secondo la procedura speciale dell’art. 8 d.P.R. n. 160/2010, sicché il richiamo all’art. 20 d.P.R. n. 380/2001 era inconferente; inoltre, il Comune aveva richiesto ulteriore documentazione il 9 gennaio 2024 e tale richiesta era rimasta inevasa, impedendo di considerare perfezionata la decorrenza del termine invocato dalla ricorrente. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte irricevibile e per il resto rigettato. La ricorrente è stata condannata a rifondere al Comune euro 2.500,00 oltre accessori; nulla è stato disposto quanto alla Regione Lazio, non costituita.

Norme richiamate

• art. 2 l. n. 241/1990

  L’azione contro il silenzio-inadempimento presuppone che l’amministrazione non abbia adottato un provvedimento conclusivo; l’adozione di una determinazione espressa di improcedibilità esclude l’inerzia illegittima.

• art. 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio è infondata quando l’amministrazione abbia già definito il procedimento con un atto espresso.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può accertare la fondatezza della pretesa solo nei limiti in cui ciò sia compatibile con la natura dell’azione e non implichi la sostituzione all’amministrazione nell’esercizio di poteri discrezionali.

• art. 8 d.P.R. n. 160/2010

  Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l'applicazione della relativa disciplina regionale, l'interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle altre normative di settore, in seduta pubblica (…)

  La procedura per nuovi insediamenti produttivi in assenza o insufficienza di aree urbanisticamente destinate allo scopo richiede la verifica preliminare dei requisiti e delle condizioni per la convocazione della conferenza di servizi; la carenza di tali presupposti può determinare la conclusione negativa dell’istruttoria.

• art. 20 d.P.R. n. 380/2001

  Il richiamo alla disciplina del silenzio-assenso sul permesso di costruire è stato ritenuto inconferente rispetto a un’istanza espressamente proposta anche secondo la procedura speciale dell’art. 8 d.P.R. n. 160/2010; in ogni caso, la richiesta di integrazione documentale rimasta inevasa impediva di ritenere maturato il silenzio-assenso.

• art. 38, comma 3, lett. g), d.l. n. 112/2008

  per i progetti di impianto produttivo eventualmente contrastanti con le previsioni degli strumenti urbanistici, è previsto un termine di trenta giorni per il rigetto o la formulazione di osservazioni ostative, ovvero per l'attivazione della conferenza di servizi per la conclusione certa del procedimento

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente quale fondamento del termine per l’attivazione della procedura SUAP, ma il TAR ha escluso che il suo decorso potesse condurre alla formazione del silenzio-assenso nella fattispecie, considerata la pendenza di richieste documentali e la specialità della procedura ex art. 8 d.P.R. n. 160/2010.

• art. 28 d.l. n. 69/2013

  La domanda di indennizzo per il ritardo è stata respinta perché non sussisteva un’illegittima inerzia dell’amministrazione, avendo il Comune adottato un atto espresso conclusivo dell’iter.

• art. 14 l. n. 241/1990

  La conferenza di servizi presuppone la previa verifica della sussistenza dei requisiti e delle condizioni di ammissibilità dell’istanza; l’assenza di tali presupposti consente di non procedere alla convocazione.

Massime di principio

• Quando l’ufficio competente alla verifica preliminare dei requisiti di un procedimento speciale accerta la mancanza delle condizioni necessarie per la prosecuzione dell’iter, l’atto con cui conclude negativamente tale verifica costituisce provvedimento immediatamente lesivo e deve essere impugnato entro il termine decadenziale decorrente dalla sua comunicazione.
• L’azione avverso il silenzio-inadempimento presuppone l’assenza di un provvedimento conclusivo: l’adozione di una determinazione espressa di improcedibilità, anche se contestata come illegittima, esclude l’illegittimità dell’inerzia e impone al ricorrente di impugnare tempestivamente tale determinazione.
• Nella procedura prevista dall’art. 8 d.P.R. n. 160/2010, la convocazione della conferenza di servizi non è automatica, ma presuppone la verifica della completezza dell’istanza e della sussistenza delle condizioni preliminari previste dalla disciplina applicabile; la loro carenza può legittimare l’arresto dell’istruttoria da parte dell’ufficio urbanistico competente.
• La richiesta di integrazione documentale formulata dall’amministrazione prima della conclusione del procedimento e rimasta inevasa impedisce di considerare perfezionato il presupposto fattuale per la decorrenza del termine invocato ai fini della formazione del silenzio-assenso.
• Il silenzio-assenso relativo al procedimento ordinario di rilascio del permesso di costruire non può essere automaticamente invocato quando l’istanza sia stata proposta anche nell’ambito di una procedura speciale finalizzata alla variazione o al raccordo con lo strumento urbanistico ai sensi dell’art. 8 d.P.R. n. 160/2010.

Come è indicizzato