Sentenza n. 3070/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda contributi richiesti per l'anno 2021 nell'ambito della domanda unica e delle misure 10 e 13 del PSR, riferiti a pascoli demaniali concessi dal Comune di Lucoli a due associazioni temporanee di imprese, delle quali faceva parte un'azienda agricola colpita da interdittiva antimafia. Il Comune aveva inizialmente dichiarato la risoluzione di diritto delle concessioni, ma, dopo la modifica della composizione delle ATI, aveva revocato la precedente determinazione, riaffermando la vigenza dei contratti. AGEA, ritenendo di non poter tenere conto della determinazione comunale successiva e ravvisando l'assenza dei presupposti per l'erogazione degli aiuti, aveva dichiarato la decadenza dai contributi già erogati per la misura 13, chiedendone la restituzione, e non aveva erogato gli aiuti relativi alla domanda unica e alla misura 10. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che AGEA avesse illegittimamente disapplicato un atto amministrativo adottato da altra amministrazione, senza disporre di un potere normativamente attribuito. AGEA ha appellato la sentenza sostenendo, con i primi due motivi, che non si sarebbe trattato di disapplicazione, ma di autonoma valutazione dei presupposti dell'aiuto e della legittimità della determinazione comunale; che la propria responsabilità per la corretta gestione dei fondi europei le avrebbe consentito di non conformarsi all'atto comunale; che non sarebbe stata tenuta a impugnarlo, anche per difetto di legittimazione e interesse; e che l'atto comunale sarebbe stato nullo o comunque radicalmente illegittimo. Con il terzo motivo ha contestato l'effetto conformativo attribuito dal TAR alla sentenza rispetto alle ulteriori domande di aiuto non ancora definite.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondati congiuntamente i primi due motivi, richiamando il proprio precedente n. 2132/2025. Anche se AGEA è responsabile nei confronti dell'Unione europea della gestione efficace dei fondi, della legittimità e regolarità delle operazioni e della tutela degli interessi finanziari dell'Unione, tale responsabilità non le attribuisce il potere di considerare tamquam non essent i provvedimenti adottati da altre amministrazioni. Un potere di disapplicazione analogo a quello previsto per il giudice ordinario dall'art. 5 della legge n. 2248/1865, allegato E, non trova fondamento né nell'ordinamento nazionale né nel diritto unionale. L'autonomia dell'AGEA nei controlli non consente di eludere le esigenze di certezza e stabilità degli atti amministrativi né le regole dell'autotutela. Qualora ravvisi illegittimità negli atti di altre amministrazioni, AGEA deve attivare i rimedi ordinari: sollecitare l'autotutela dell'amministrazione competente, impugnare l'atto ove legittimata e segnalare le irregolarità agli organi di controllo; non può invece disapplicarlo nell'ambito del procedimento relativo agli aiuti. Il terzo motivo è stato dichiarato assorbito in conseguenza del rigetto dei primi due. AGEA è stata condannata alle spese del giudizio, liquidate in euro 3.000 oltre accessori e spese di legge.

Norme richiamate

• art. 5 legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E

  Il potere di disapplicazione degli atti amministrativi illegittimi previsto per il giudice ordinario non è estensibile all'AGEA in assenza di una specifica base normativa.

• art. 4, comma 1, lett. a), d.lgs. 74/2018

  Richiamato dall'AGEA a sostegno delle proprie competenze, non è stato ritenuto idoneo ad attribuire un potere di disapplicazione degli atti di altre amministrazioni.

• art. 7, par. 2 e 6, Reg. UE n. 1306/2013

  Richiamato dall'AGEA per sostenere l'autonomia delle funzioni di controllo, non fonda il potere di disapplicare provvedimenti amministrativi nazionali.

• art. 1A dell'Allegato I al Reg. UE n. 907/2014

  Attribuisce all'organismo pagatore responsabilità sulla gestione e sul controllo dei fondi, ma non autorizza a considerare inesistenti i provvedimenti di altre amministrazioni.

• art. 2 Reg. UE n. 907/2014

  La responsabilità dell'organismo pagatore per la gestione efficace dei fondi e per la legittimità e regolarità delle operazioni non si traduce in un potere amministrativo di disapplicazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Invocato dall'AGEA per sostenere la nullità della determinazione comunale, non è stato esaminato favorevolmente perché la decisione si è fondata sulla negazione del potere di disapplicazione.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  Richiamato dall'AGEA in relazione alla possibilità di opporre la nullità, ma non decisivo ai fini del rigetto dell'appello.

• art. 34, comma 1, c.p.a.

  Richiamato con riguardo ai limiti della pronuncia conformativa rispetto a poteri amministrativi non ancora esercitati; il relativo motivo d'appello è stato assorbito.

• artt. 91, 92 e 94 d.lgs. 159/2011

  Norme antimafia richiamate in relazione all'interdittiva e alla risoluzione delle concessioni; la loro eventuale violazione da parte del Comune non autorizzava AGEA a disapplicare autonomamente gli atti comunali.

• art. 48 d.lgs. 50/2016

  Richiamato in relazione alla sostituzione dei componenti delle ATI; la questione non ha modificato la regola processuale sulla necessità di utilizzare i rimedi ordinari contro gli atti comunali.

Massime di principio

• Un'amministrazione pubblica, anche quando esercita funzioni di controllo e sia responsabile verso l'Unione europea della legittimità e regolarità della spesa, non può disapplicare o considerare tamquam non esset un provvedimento adottato da un'altra amministrazione in assenza di una specifica attribuzione normativa.
• La responsabilità dell'organismo pagatore per la tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea non costituisce, di per sé, base legale per un potere amministrativo di disapplicazione degli atti di altre amministrazioni.
• Quando un'amministrazione ravvisi l'illegittimità di un atto adottato da altra amministrazione e tale atto rilevi ai fini dell'esercizio delle proprie funzioni, deve utilizzare i rimedi ordinari previsti dall'ordinamento: sollecitare l'autotutela dell'amministrazione emanante, impugnare l'atto ove sussistano legittimazione e interesse, oppure segnalare le irregolarità agli organi competenti.
• Il principio di legalità, insieme ai principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi, impedisce di ricavare implicitamente un potere di disapplicazione da mere competenze di controllo o da responsabilità finanziarie dell'amministrazione.
• Le esigenze di controllo della spesa pubblica non possono prevalere sulle esigenze di certezza e stabilità dei provvedimenti amministrativi mediante la loro disapplicazione amministrativa, dovendosi rispettare le regole proprie dell'autotutela e della tutela giurisdizionale.

Come è indicizzato