Sentenza n. 2706/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l'approvazione di una proposta di progetto e programma di misura (PPPM) diretta a ridurre i consumi di gas naturale mediante il recupero dell'acqua di raffreddamento e il suo riutilizzo nei successivi cicli di tintura. Presentata una richiesta di verifica e certificazione (RVC), il GSE l'aveva rigettata ritenendo non addizionali i risparmi energetici, in considerazione della maturità tecnologica dell'intervento, dello stato ante operam e del rapporto tra risparmi conseguibili e costi di investimento. L'appellante ha censurato la sentenza del TAR, deducendo omessa pronuncia e difetto di motivazione, violazione dei poteri istruttori e del principio di non contestazione, erronea interpretazione del requisito dell'addizionalità ai sensi del d.m. 28 dicembre 2012 e delle Linee guida EEN 9/11, asserita estraneità dei certificati bianchi alla disciplina degli aiuti di Stato, violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 per mancato rispetto dei presupposti dell'autotutela, nonché lesione del legittimo affidamento, della certezza del diritto e delle direttive europee in materia di efficienza energetica. La società sosteneva inoltre che l'approvazione della PPPM avesse ingenerato un affidamento sull'esito positivo della successiva RVC e che il GSE non avesse adeguatamente dimostrato l'assenza di addizionalità tecnologica o economica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto adeguata la motivazione del diniego, poiché il GSE aveva previamente contestato, anche nel preavviso di rigetto, la carenza di addizionalità sia sotto il profilo tecnologico sia sotto quello economico e la società non aveva fornito elementi analitici idonei a dimostrarne la sussistenza. L'addizionalità deve essere provata dal proponente e comprende non solo l'evoluzione tecnologica, ma anche quella normativa e di mercato: sono incentivabili esclusivamente gli interventi aggiuntivi rispetto a quelli che sarebbero stati realizzati comunque senza incentivo. Il rapporto tra costi dell'investimento e risparmi conseguibili può essere utilizzato per verificare l'effettiva necessità dell'incentivo, senza che ciò comporti l'assimilazione automatica dei certificati bianchi agli aiuti di Stato. È stato escluso che il giudice dovesse supplire all'onere probatorio della parte mediante i propri poteri istruttori. La relazione tecnica prodotta dalla società era successiva al diniego e comunque non dimostrava in modo puntuale l'addizionalità; le deduzioni sul payback erano unilaterali e indimostrate. Il rigetto della RVC rientra nei poteri di verifica, accertamento e controllo del GSE e non costituisce annullamento d'ufficio della PPPM: non ricorrono quindi i presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Il controllo sull'addizionalità implica valutazioni tecniche sindacabili solo per violazione delle regole procedurali, manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza o palese travisamento dei fatti, vizi non riscontrati nel caso concreto. L'approvazione della PPPM consente soltanto di accedere alla successiva fase di rendicontazione e non vincola il GSE all'accoglimento delle singole RVC, che sono oggetto di autonoma istruttoria; pertanto non si è formato alcun legittimo affidamento sull'ottenimento degli incentivi. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 3.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6 d.m. 28 dicembre 2012

  Rileva, nel sistema dei certificati bianchi, insieme alle altre disposizioni del decreto, ai fini della verifica dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi.

• art. 7 d.m. 28 dicembre 2012

  Concorre a disciplinare il meccanismo dei certificati bianchi e i requisiti per il riconoscimento dei risparmi energetici.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  È richiamato quale disposizione applicabile alla verifica e certificazione dei risparmi energetici.

• art. 1 Linee guida EEN 9/11

  sono definiti non addizionali “quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”

  Il requisito dell'addizionalità comprende l'evoluzione tecnologica, normativa ed economica o di mercato; devono essere esclusi i risparmi che si sarebbero comunque verificati senza l'incentivo.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto ha consentito al GSE di contestare preventivamente la carenza di addizionalità dell'intervento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al rigetto di una RVC adottato nell'esercizio dei poteri di verifica e controllo, quando non venga annullato d'ufficio il precedente atto di approvazione della PPPM.

• art. 56 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Le modifiche normative non hanno mutato la natura del potere di decadenza o verifica, né lo hanno trasformato in autotutela; gli eventuali presupposti dell'art. 21-nonies si aggiungono, nei casi previsti, senza alterare la natura del potere.

• art. 63 c.p.a.

  I poteri istruttori del giudice non possono essere utilizzati per sostituire la parte onerata della dimostrazione del requisito dell'addizionalità.

• art. 64 c.p.a.

  Il principio di non contestazione non supplisce alla carenza di prova puntuale e analitica del requisito sostanziale controverso.

• art. 65 c.p.a.

  L'esercizio dei poteri istruttori giudiziali resta subordinato alla necessità dell'istruttoria e non impone al giudice di ricercare la prova spettante alla parte.

• art. 107 TFUE

  Il riferimento al divieto di aiuti di Stato conferma la finalità antimonopolistica dell'addizionalità, senza comportare l'automatica qualificazione dei certificati bianchi come aiuti di Stato.

• art. 34 c.p.a.

  La domanda di condanna del GSE alle attività necessarie al riconoscimento dei certificati bianchi è stata assorbita dal rigetto della domanda di annullamento.

• art. 2058 c.c.

  La domanda di risarcimento in forma specifica è stata assorbita dal rigetto delle censure contro il diniego della RVC.

Massime di principio

• Nel sistema dei certificati bianchi, il requisito dell'addizionalità deve essere provato dall'impresa richiedente e sussiste solo per i risparmi energetici aggiuntivi rispetto a quelli che si sarebbero comunque verificati per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa o del mercato.
• La verifica dell'addizionalità comprende anche i profili economici dell'intervento: il rapporto tra costi di investimento e risparmi conseguibili può evidenziare che l'operazione sarebbe stata realizzata comunque e che l'incentivo non svolge una reale funzione incentivante.
• L'approvazione della proposta di progetto e programma di misura costituisce soltanto il presupposto per accedere alla successiva procedura di rendicontazione; essa non vincola l'amministrazione all'accoglimento delle singole richieste di verifica e certificazione, soggette ad autonoma istruttoria.
• Il rigetto di una richiesta di verifica e certificazione adottato all'esito dei poteri di controllo del gestore non costituisce, di per sé, annullamento d'ufficio della precedente approvazione della proposta progettuale e non è soggetto ai presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• Quando la valutazione dell'addizionalità implica discrezionalità tecnica, il sindacato del giudice amministrativo è limitato alla verifica delle regole procedurali e dei vizi di manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza o palese travisamento dei fatti.
• I poteri istruttori del giudice amministrativo non possono supplire all'onere della parte di dimostrare con elementi puntuali e analitici la sussistenza del requisito sostanziale necessario per ottenere l'incentivo.

Come è indicizzato