Sentenza n. 7979/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato la nota regionale che, nel chiarire gli obblighi introdotti dalla legge regionale del Lazio in materia di prevenzione della ludopatia, indicava, tra le modalità di attuazione della pausa obbligatoria di cinque minuti ogni trenta minuti di gioco, la collocazione di orologi, cartelli informativi e sistemi di diffusione sonora con messaggi preregistrati. Il primo motivo deduceva eccesso di potere per manifesta illogicità e difetto di istruttoria, nonché violazione dell’art. 1 della legge n. 689/1981, sostenendo che la nota avesse introdotto nuovi obblighi e avesse inciso sulle caratteristiche tecniche degli apparecchi, materia riservata allo Stato e all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Le ricorrenti lamentavano inoltre l’incerta individuazione dei destinatari degli obblighi e l’impossibilità pratica di attuare la pausa senza modificare il software degli apparecchi o esercitare una vigilanza continua. Il secondo motivo deduceva difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e violazione della direttiva UE 2015/1535, poiché la nota avrebbe introdotto regole tecniche soggette a previa notifica alla Commissione europea e avrebbe imposto modifiche software vietate dalla normativa statale. Il terzo motivo prospettava questioni di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, sostenendo che gli obblighi avrebbero imposto l’interruzione dell’attività o la rimozione degli apparecchi senza indennizzo, con incidenza sproporzionata sulla libertà d’impresa e sul diritto di proprietà, nonché violato il riparto di competenze legislative tra Stato e Regione in materia di ordine pubblico e sicurezza.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione, ritenendo sussistente l’interesse concreto e attuale a ricorrere. Sebbene qualificata come chiarimento, la nota individuava infatti specifiche modalità di adempimento e poneva oneri aggiuntivi immediatamente incidenti sull’attività degli operatori. Nel merito, il ricorso è stato dichiarato manifestamente infondato, con sentenza semplificata e richiamo alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 5176 del 2025, relativa alla medesima nota. Il giudice ha rilevato che l’obbligo della pausa di cinque minuti ogni trenta minuti di gioco deriva direttamente dalla legge regionale e non dalla nota impugnata; orologi, cartelli e messaggi vocali costituiscono modalità esemplificative di adempimento, non vincolanti né esclusive. Gli operatori possono quindi adempiere anche con modalità diverse, purché rispettino la prescrizione legislativa, che costituisce il parametro per l’eventuale esercizio del potere sanzionatorio. Non sussiste pertanto violazione della riserva di legge in materia sanzionatoria. Le prescrizioni regionali perseguono finalità di tutela della salute e di prevenzione della ludopatia, materia di legislazione concorrente, e non disciplinano direttamente l’individuazione dei giochi leciti, la produzione degli apparecchi o le modalità tecniche statali di installazione e utilizzo degli apparecchi. Anche le regole sulla separazione degli spazi e sulla distanza minima di due metri tra gli apparecchi sono state ritenute funzionali a prevenire comportamenti emulativi e il gioco compulsivo, nonché riconducibili alla tutela della salute, senza invasione della competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza. Il giudice ha inoltre escluso che le prescrizioni imponessero necessariamente modifiche software o apparecchiature tecniche uniformi, rilevando che le modalità concrete di attuazione possono essere individuate dagli esercenti e dai gestori. È stata infine esclusa la prospettata lesione della libertà d’impresa e del diritto di proprietà, poiché l’eventuale perdita o inutilizzabilità dei macchinari costituirebbe, al più, un’incidenza riflessa dei vincoli di gestione. Ogni ulteriore deduzione è stata assorbita. Le spese sono state compensate in ragione della complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, lett. b), n. 3, l.r. Lazio n. 5/2013

  pausa obbligatoria di cinque minuti delle operazioni di gioco ogni trenta minuti consecutivi di utilizzo dell’apparecchio di gioco da parte del singolo cliente

  L’obbligo sostanziale di interrompere il gioco deriva direttamente dalla legge regionale; la nota impugnata si limita a indicare modalità esemplificative di adempimento.

• art. 12 l.r. Lazio n. 5/2013

  La sanzione amministrativa e la fattispecie sanzionabile sono determinate dalla fonte primaria; il parametro dell’eventuale sanzione è costituito dalla prescrizione legislativa e non dalle modalità esemplificative contenute nella nota.

• art. 11-bis, comma 2, l.r. Lazio n. 5/2013

  adeguamento da parte degli esercenti agli obblighi di cui sopra entro centocinquanta giorni successivi alla data di entrata in vigore della predetta normativa

  La legge regionale ha previsto un periodo transitorio per l’adeguamento, senza subordinare l’efficacia degli obblighi all’adozione di ulteriori provvedimenti amministrativi.

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi la manifesta […] infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  La manifesta infondatezza, desunta anche da un precedente conforme relativo alla medesima fattispecie, consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata.

• art. 117, comma 3, Cost.

  La disciplina regionale volta in via preminente alla prevenzione della ludopatia è ricondotta alla tutela della salute, materia di legislazione concorrente, nella quale la Regione può intervenire nel rispetto dei principi fondamentali statali.

• art. 117, comma 2, lett. h), Cost.

  La competenza statale in materia di ordine pubblico e sicurezza non esclude interventi regionali che perseguano prevalentemente finalità sanitarie di prevenzione della ludopatia, anziché la prevenzione dei reati o il mantenimento dell’ordine pubblico.

• art. 118 Cost.

  Il riparto delle competenze amministrative segue i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, distinti dal riparto delle competenze legislative.

• art. 1 l. 689/1981

  La censura di violazione della riserva di legge sanzionatoria è infondata quando la sanzione e la condotta sanzionabile sono già determinate dalla legge regionale, mentre l’atto amministrativo si limita a chiarire modalità operative non vincolanti.

• art. 110 r.d. n. 773/1931

  La disciplina statale degli apparecchi da gioco riguarda l’individuazione dei giochi leciti e le modalità tecniche di produzione e installazione; non impedisce alle Regioni di adottare misure sanitarie che incidano sulle modalità organizzative dei locali.

• art. 38 l. n. 388/2000

  Il divieto di modifica degli apparecchi da gioco non è violato quando le prescrizioni regionali possono essere adempiute mediante misure organizzative e informative diverse dall’intervento sul software.

• direttiva UE 2015/1535

  La direttiva sulle regole tecniche non è rilevante quando la disciplina regionale non introduce nuove regole tecniche di produzione o funzionamento degli apparecchi, ma misure organizzative e sanitarie per prevenire la ludopatia.

• art. 6, comma 1, l.r. Lazio n. 16/2022

  La disposizione ha introdotto nella legge regionale la disciplina dell’obbligo di pausa e delle ulteriori misure di prevenzione della ludopatia.

• art. 9, comma 91, l.r. Lazio n. 19/2022

  La disposizione ha modificato uno degli obblighi regionali relativi agli apparecchi di gioco, nel quadro della disciplina sanitaria regionale.

Massime di principio

• Una nota amministrativa qualificata come chiarimento è autonomamente impugnabile quando, pur non introducendo formalmente una nuova disciplina, individua modalità operative specifiche e pone oneri immediatamente incidenti sull’attività dei destinatari, rendendo concreto e attuale l’interesse a ricorrere.
• Quando l’obbligo sostanziale e la relativa fattispecie sanzionabile sono determinati dalla legge, un atto amministrativo che individui modalità esemplificative e non esclusive di adempimento non viola la riserva di legge in materia sanzionatoria e non introduce una nuova fattispecie illecita.
• Le Regioni possono adottare misure volte a prevenire la ludopatia nell’ambito della tutela della salute, anche incidendo sull’organizzazione degli spazi e sulle modalità di fruizione del gioco, purché non disciplinino direttamente l’individuazione dei giochi leciti, la produzione degli apparecchi o le loro caratteristiche tecniche statali.
• La qualificazione della materia deve essere effettuata considerando oggetto, ratio e finalità prevalente della disciplina: prescrizioni tecniche o organizzative funzionali alla prevenzione della ludopatia restano riconducibili alla tutela della salute anche se producono effetti indiretti sull’attività economica del gioco.
• Una disciplina regionale sanitaria non impone necessariamente la modifica del software o delle caratteristiche tecniche degli apparecchi quando consente agli esercenti e ai gestori di scegliere modalità organizzative diverse per assicurare il risultato prescritto.
• L’eventuale perdita o inutilizzabilità di beni strumentali derivante solo in via riflessa da vincoli di gestione dell’attività economica non determina, di per sé, una violazione della libertà d’impresa o del diritto di proprietà.

Come è indicizzato