Sentenza n. 2051/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società impugnava il diniego comunale del permesso di costruire e chiedeva anche l’accertamento della formazione del silenzio-assenso sull’istanza. Il progetto riguardava la realizzazione di due nuovi edifici, con incremento della superficie lorda invocando la disciplina sull’efficienza energetica e la rigenerazione degli edifici dismessi. Con il primo motivo la ricorrente sosteneva che il silenzio-assenso si fosse formato ai sensi dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 38 l.r. Lombardia n. 12/2005, contestando altresì che il diniego potesse valere come annullamento in autotutela del titolo tacito. Con il secondo motivo deduceva la violazione degli artt. 86 e 87 del regolamento edilizio comunale, dell’art. 40-bis l.r. n. 12/2005 e dell’art. 873 c.c., oltre a plurimi profili di eccesso di potere, sostenendo di poter edificare sul confine in aderenza a un muro esistente. Con il terzo motivo lamentava la violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, dell’art. 38 l.r. n. 12/2005 e dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, deducendo che il Comune non avesse adeguatamente considerato le osservazioni sulle criticità igienico-sanitarie relative alle aperture prospicienti uno spazio interno. Con il quarto motivo denunciava sviamento, violazione dell’art. 40-bis l.r. n. 12/2005 e della l.r. n. 18/2019, sostenendo che il Comune avesse ingiustificatamente aggravato e dilatato il procedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda di accertamento del silenzio-assenso. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si formi quando manchi documentazione essenziale richiesta dalla disciplina edilizia, anche se l’amministrazione non abbia esercitato tempestivamente i propri poteri istruttori. Tra gli elementi essenziali rientrano il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali prescritti, gli eventuali documenti tecnici necessari e l’asseverazione del progettista sulla conformità del progetto. Nel caso concreto mancavano o risultavano insufficienti gli elaborati grafici e i calcoli analitici necessari per verificare la superficie lorda e le superfici fondiaria, filtrante, coperta e accessoria, nonché ulteriori documenti relativi ai vincoli derivanti dalla vicinanza dell’aeroporto di Linate. Il TAR ha inoltre valorizzato il preavviso di rigetto e la successiva interlocuzione procedimentale, ritenendo che il preavviso potesse esprimere la volontà negativa dell’amministrazione e che la prosecuzione delle interlocuzioni e la produzione di documenti fino al maggio 2024 fossero incompatibili con la pretesa di essersi già avvalsa di un titolo tacito. Quanto al secondo motivo, il progetto non ricadeva nell’eccezione dell’art. 87 del regolamento edilizio, perché il nuovo edificio non era previsto in aderenza a un muro nudo di un fabbricato esistente, ma a ridosso di un muro di recinzione alto 1,9 metri, senza rispetto delle distanze dell’art. 86 e senza consenso del confinante. Il parere favorevole della Commissione per il paesaggio non incideva sulla disciplina delle distanze. L’art. 40-bis l.r. n. 12/2005 non consentiva comunque di derogare alle norme sulle distanze aventi natura integrativa delle disposizioni civilistiche. Quanto al terzo motivo, il Comune aveva chiaramente indicato le criticità derivanti dall’affaccio di alcuni locali su un’intercapedine priva delle caratteristiche tecniche di un cavedio ai sensi dell’art. 112 del regolamento edilizio. Le osservazioni della società erano state considerate in misura sufficiente, non essendo richiesta una motivazione analitica su ogni argomento partecipativo; la ricorrente avrebbe potuto modificare il progetto, ad esempio eliminando le aperture, invece di pretendere il rilascio di un titolo condizionato. In ogni caso, la legittimità autonoma della violazione delle distanze era sufficiente a sorreggere il diniego, fondato su una pluralità di motivi indipendenti. Il quarto motivo è stato respinto per le medesime ragioni già esposte sulla mancata formazione del silenzio-assenso e sulla legittimità dell’istruttoria comunale. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego

  Il silenzio-assenso non si forma se la domanda è priva della documentazione essenziale richiesta dalla disciplina edilizia; il preavviso di rigetto può concorrere a manifestare la volontà negativa dell’amministrazione.

• art. 38 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato dalla ricorrente in tema di formazione del titolo edilizio tacito, ma ritenuto non idoneo a determinare il silenzio-assenso in presenza di lacune documentali essenziali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per sostenere che il diniego avrebbe dovuto rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio del titolo tacito; la censura è stata superata dal riconoscimento della mancata formazione del silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto costituisce una fase partecipativa idonea a rendere conoscibili le ragioni ostative e, secondo il richiamo giurisprudenziale valorizzato dal TAR, può esprimere la volontà procedimentale negativa dell’amministrazione.

• art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005

  fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari

  La deroga alle distanze prevista per gli interventi di rigenerazione non consente di superare le norme statali sulle distanze e quelle igienico-sanitarie.

• artt. 86 e 87 del regolamento edilizio del Comune di Milano

  L’art. 86 impone il rispetto delle distanze dai confini per nuove costruzioni o modifiche dell’ingombro; l’art. 87 consente l’edificazione sul confine solo nei casi specifici, tra cui l’aderenza a muri nudi di fabbricati esistenti, non a un mero muro di recinzione.

• artt. 872 e 873 c.c.

  Le norme sulle distanze tra costruzioni e le disposizioni regolamentari locali integrative della disciplina civilistica conservano rilievo anche rispetto alle deroghe urbanistiche regionali.

• art. 112 del regolamento edilizio del Comune di Milano

  La disciplina dei cavedi è rilevante ai fini della ventilazione e illuminazione degli ambienti; un’intercapedine priva dei requisiti tecnici del cavedio può determinare criticità igienico-sanitarie.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma quando la domanda sia priva di documentazione essenziale richiesta dalla disciplina edilizia, tra cui il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali prescritti, gli eventuali documenti tecnici necessari e l’asseverazione del progettista sulla conformità del progetto; ciò anche se l’amministrazione non abbia completato l’istruttoria entro il termine procedimentale.
• Il preavviso di rigetto può manifestare la volontà procedimentale negativa dell’amministrazione e impedire la formazione del silenzio-assenso, quando renda conoscibili le ragioni ostative prima dell’adozione del provvedimento finale.
• La prosecuzione delle interlocuzioni procedimentali e la produzione di integrazioni documentali da parte del richiedente possono essere valutate come condotta incompatibile con la volontà di avvalersi di un permesso di costruire tacitamente formatosi, soprattutto quando il richiedente continui a perseguire il rilascio di un titolo espresso.
• Le deroghe regionali alle distanze previste per interventi di rigenerazione urbana non possono superare le norme statali sulle distanze tra costruzioni e le disposizioni regolamentari locali che integrano la disciplina civilistica; l’edificazione sul confine è ammessa solo quando ricorrano puntualmente i presupposti stabiliti dalla disciplina derogatoria.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più motivi autonomi, è sufficiente che uno solo di essi sia legittimo per sorreggere il provvedimento e rendere infondate le censure rivolte agli altri motivi.
• A fronte delle osservazioni procedimentali del privato, l’amministrazione non è tenuta a una confutazione analitica di ogni argomento, purché renda chiare le ragioni per cui non intende accoglierle e tali ragioni siano effettivamente poste a fondamento della decisione.

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