Sentenza n. 1603/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione concessionaria ha impugnato la determina con cui il Comune ha risolto il contratto quinquennale di concessione della gestione di un campo di calcio. La risoluzione era stata motivata da una pluralità di presunti inadempimenti: omessa comunicazione delle variazioni della compagine sociale, pubblicazione sui social di una dichiarazione relativa alla cessione della proprietà dell’associazione, avvio di attività commerciale con apertura della partita IVA senza preventiva comunicazione, possibili profili di conflitto di interessi con altra associazione partecipante alla procedura e lesione dell’immagine dell’amministrazione, con conseguente venir meno del rapporto fiduciario. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del contratto; sproporzione, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità; violazione dell’art. 7 l. 241/1990 e del contraddittorio procedimentale; difetto di istruttoria, sviamento, violazione della buona fede contrattuale e contraddittorietà della motivazione; violazione dell’art. 120 d.lgs. 36/2023; violazione del legittimo affidamento; omissione dell’indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere ai sensi dell’art. 3, comma 4, l. 241/1990. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardava la fase esecutiva della concessione e la risoluzione per inadempimento contrattuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito i motivi relativi alla legittimità della risoluzione. La controversia riguarda infatti la risoluzione del contratto di concessione per asseriti inadempimenti di obblighi contrattuali, in particolare dell’obbligo previsto dall’art. 3 del contratto di comunicare e sottoporre ad autorizzazione le variazioni della compagine sociale. Secondo il giudice, la distinzione tra giurisdizione amministrativa e ordinaria dipende dal petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa comprende le controversie relative alla procedura di affidamento, mentre la fase esecutiva del contratto, caratterizzata dalla posizione paritetica delle parti e da diritti e obblighi, appartiene alla giurisdizione ordinaria. Anche la risoluzione anticipata disposta unilateralmente dall’amministrazione per inadempimento è stata qualificata come rimedio civilistico, espressivo di un diritto potestativo nell’ambito del rapporto contrattuale, e non come esercizio di potere autoritativo. La veste formalmente amministrativa della determina non modifica tale conclusione. Il TAR ha inoltre precisato che la giurisdizione amministrativa potrebbe configurarsi, nella fase esecutiva di una concessione, quando siano esercitati poteri pubblicistici di regolazione e vigilanza incidenti sull’affidabilità del concessionario; tale ipotesi, tuttavia, non ricorre quando la controversia concerne concretamente l’adempimento o l’inadempimento di obbligazioni contrattuali e gli effetti dello scioglimento del rapporto. Il giudizio può essere riproposto dinanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3 del contratto di concessione

  obbligo del concessionario di comunicare all’ente comunale ogni variazione della compagine sociale, soggetta ad autorizzazione previa verifica

  La violazione dell’obbligo contrattuale di comunicazione è stata qualificata come questione attinente all’inadempimento nella fase esecutiva del rapporto.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa alla violazione del contraddittorio procedimentale non è stata esaminata nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 120 d.lgs. 36/2023

  La censura di violazione della disciplina sui contratti pubblici non è stata esaminata nel merito per difetto di giurisdizione.

• art. 3, comma 4, l. 241/1990

  La censura relativa all’omessa indicazione del termine e dell’autorità cui ricorrere non è stata esaminata nel merito.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere riproposto dinanzi al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La precedente misura cautelare aveva disposto la prosecuzione interinale della gestione dell’impianto, senza pregiudicare la successiva valutazione sulla giurisdizione.

Massime di principio

• Le controversie relative alla fase esecutiva di un contratto pubblico o di una concessione, quando riguardano l’adempimento o l’inadempimento delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul rapporto, spettano alla giurisdizione ordinaria, anche se l’amministrazione adotta una determinazione formalmente amministrativa.
• La risoluzione anticipata del contratto disposta dall’amministrazione per inadempimento del contraente è, di regola, un rimedio civilistico riconducibile all’esercizio di un diritto potestativo nell’ambito di un rapporto paritetico, non un provvedimento autoritativo lesivo di un interesse legittimo.
• Ai fini del riparto di giurisdizione rileva il petitum sostanziale della controversia, ossia l’effettivo oggetto della domanda, e non la qualificazione formale dell’atto adottato dall’amministrazione né il suo contenuto unilaterale.
• La mera attinenza della controversia a una materia di giurisdizione esclusiva o a interessi pubblici non è sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativa: occorre che la controversia concerna concretamente l’esercizio di un potere pubblico autoritativo.
• La giurisdizione amministrativa può sussistere anche nella fase esecutiva di una concessione quando l’amministrazione esercita specifici poteri pubblicistici di regolazione o vigilanza incidenti sull’affidabilità del concessionario; essa non sussiste, invece, quando il giudizio riguarda soltanto l’adempimento di obbligazioni contrattuali e lo scioglimento del rapporto per inadempimento.
• I provvedimenti o gli atti consequenziali alla risoluzione contrattuale seguono, quanto alla giurisdizione, la controversia principale sulla risoluzione, in quanto ne costituiscono effetti dipendenti.

Come è indicizzato