Sentenza n. 3155/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato l'ordinanza comunale che qualificava come variazioni essenziali, ai sensi dell'art. 32 d.P.R. 380/2001, alcune difformità riscontrate durante un sopralluogo su un immobile ancora allo stato grezzo e ricadente in area sottoposta a vincolo paesaggistico. Le contestazioni riguardavano la diversa distribuzione interna degli spazi, asserite modifiche prospettiche, un parapetto sulla volta di copertura, la configurazione della scala esterna, il numero di alzate e pedate, i parapetti della scala e del lastrico di copertura e le altezze interne. Il TAR aveva respinto il ricorso ritenendo che le difformità dovessero essere valutate complessivamente e integrassero variazioni essenziali. In appello è stata dedotta, con un articolato motivo, la violazione degli artt. 6, 32 e 34 c.p.a. e del d.P.R. 31/2017, il difetto dei presupposti, il travisamento dei fatti, l’eccesso di potere, la violazione dei principi di equo procedimento e proporzionalità, il difetto di istruttoria e la violazione del d.m. 236/1989. L’appellante ha sostenuto che le difformità erano singolarmente minime, non determinavano maggiore volume né modifiche strutturali essenziali, che la diversa distribuzione interna era riconducibile alla manutenzione straordinaria soggetta a CILA, che la scala e i parapetti non integravano variazioni essenziali e che le maggiori altezze rilevate erano state misurate allo stato grezzo, prima della posa del massetto e della pavimentazione. Nelle more è stata inoltre presentata una SCIA in sanatoria, conclusasi favorevolmente secondo attestazione comunale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto persistente l'interesse alla decisione nel merito, nonostante l'esito favorevole della SCIA in sanatoria, poiché l'accoglimento dell'appello era più satisfattivo rispetto a una pronuncia meramente processuale. Ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Il Collegio ha precisato che, sebbene gli abusi edilizi e paesaggistici debbano normalmente essere valutati nel loro impatto complessivo, tale criterio non esclude, in un manufatto non ultimato e ancora allo stato grezzo, l'esame specifico delle singole contestazioni quando la stessa amministrazione abbia contestato difformità puntuali. Nel merito, ha escluso che le opere integrassero variazioni essenziali: non risultavano maggiori volumi; la diversa distribuzione interna, se non incidente sulle parti strutturali, era riconducibile alla manutenzione straordinaria soggetta a CILA e non giustificava la demolizione; non erano comprovate modifiche prospettiche; il parapetto sulla volta non aveva modificato la visibilità della volta prevista dal progetto; le difformità del parapetto della scala erano minime e comunque riconducibili a interventi di lieve entità suscettibili di regolarizzazione secondo il d.P.R. 31/2017; l'altezza di 1,05 metri del parapetto del lastrico era conforme al d.m. 236/1989 e, comunque, non era confrontabile con un dato progettuale non indicato nei grafici; la scala risultava conforme al progetto e il maggior numero di gradini non costituiva variazione essenziale, non essendo fissato nel titolo un numero preciso di alzate e pedate né essendo aumentate l'altezza o la lunghezza dell'edificio; le maggiori altezze interne erano state rilevate allo stato grezzo e, una volta realizzati massetto e pavimento, l'altezza utile sarebbe risultata conforme al progetto. L'esito favorevole della SCIA in sanatoria ha ulteriormente confermato l'assenza di irregolarità ostative. È stato quindi annullato il provvedimento di demolizione e rimessione in pristino. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione di un intervento come variazione essenziale richiede difformità sostanziali rispetto al titolo edilizio; difformità minime, prive di maggiore volume o di incidenza sulle caratteristiche essenziali dell'edificio, non sono sufficienti.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La diversa distribuzione degli spazi interni, quando non incide sulle parti strutturali e non modifica la destinazione d'uso, rientra nella manutenzione straordinaria precedentemente assoggettata al regime della comunicazione di inizio lavori.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  Gli interventi di manutenzione straordinaria non incidenti sulle strutture possono essere eseguiti mediante CILA e non giustificano una sanzione demolitoria per assenza di permesso di costruire.

• Allegato A d.P.R. 31/2017

  Gli interventi di manutenzione su balconi, terrazze o scale esterne possono rientrare tra quelli non soggetti ad autorizzazione paesaggistica e risultare regolarizzabili mediante CILA.

• art. 3 d.P.R. 31/2017

  Sono soggetti al procedimento autorizzatorio semplificato di cui al Capo II gli interventi ed opere di lieve entità elencati nell’Allegato «B».

  Le modifiche di lieve entità a prospetti, parapetti, balconi, terrazze e scale esterne possono essere assoggettate al procedimento autorizzatorio paesaggistico semplificato.

• Allegato B, punto B.3, d.P.R. 31/2017

  interventi sui prospetti [...] mediante modifica delle caratteristiche architettoniche, morfo-tipologiche, dei materiali o delle finiture esistenti [...] o di manufatti quali cornicioni, ringhiere, parapetti [...] realizzazione o modifica sostanziale di scale esterne

  Le modifiche di parapetti e scale esterne, ove non riconducibili agli interventi esclusi, rientrano tra le opere di lieve entità soggette al procedimento semplificato.

• art. 8.1.8 d.m. 236/1989

  Il parapetto deve avere una altezza minima di 100 cm ed essere inattraversabile da una sfera di 10 cm di diametro

  Un parapetto del lastrico alto 1,05 metri è conforme al requisito tecnico minimo previsto per la sicurezza e l'accessibilità.

• art. 98 c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha sospeso in sede cautelare l'esecutività della sentenza impugnata, ravvisando la non manifesta infondatezza delle doglianze e un rilevante danno economico derivante dal blocco dei lavori.

• art. 62 c.p.a.

  L'appello cautelare avverso l'ordinanza del TAR è stato accolto ai soli fini della sollecita fissazione del merito.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  La misura cautelare è stata definita mediante sollecita fissazione dell'udienza di merito.

• art. 117 c.p.a.

  È richiamato quale rimedio precedentemente esperito contro il silenzio dell'amministrazione, divenuto improcedibile dopo l'annullamento del permesso di costruire.

Massime di principio

• Il criterio secondo cui gli abusi edilizi devono essere valutati complessivamente non impedisce l'esame analitico delle singole difformità quando l'immobile è ancora in corso di costruzione e l'amministrazione abbia contestato specifici interventi, anziché formulare un giudizio unitario di complessiva non conformità.
• La qualificazione di opere come variazioni essenziali richiede la prova di una modifica sostanziale delle caratteristiche dell'intervento assentito; difformità minime, prive di maggiore volume e non incidenti sulla struttura o sull'altezza dell'edificio, non legittimano l'ordine di demolizione.
• La diversa distribuzione degli spazi interni, realizzata senza incidere sulle parti strutturali e senza modificare la destinazione d'uso, rientra nella manutenzione straordinaria soggetta a CILA e non può essere sanzionata con la demolizione prevista per opere eseguite senza il necessario titolo edilizio.
• La verifica delle altezze interne di un edificio ancora allo stato grezzo deve considerare le opere necessarie alla formazione del piano di calpestio, quali massetto e pavimentazione; una misurazione provvisoria dal solaio strutturale non dimostra di per sé una difformità rispetto all'altezza utile autorizzata.
• La mancanza nel progetto assentito di un parametro numerico preciso relativo al numero di alzate e pedate impedisce di contestare, come variazione essenziale, un diverso numero di gradini quando ciò non comporti aumento dell'altezza o della lunghezza della scala né maggiore volumetria.
• L'interesse alla decisione di merito permane quando, nonostante una sopravvenuta regolarizzazione amministrativa, l'accoglimento della domanda di annullamento assicura alla parte una tutela più satisfattiva rispetto a una pronuncia meramente processuale.

Come è indicizzato