Corte di giustizia, Sentenza C-160/19

Impugnazione del Comune di Milano contro la decisione sugli apporti di capitale a SEA Handling

La pronuncia riguarda un ricorso per impugnazione ex articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia, proposto dal Comune di Milano contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso di annullamento della decisione della Commissione sugli aumenti di capitale effettuati da SEA SpA a favore della controllata SEA Handling SpA. La controversia si colloca nel settore dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa.

Fatti e procedimento amministrativo

SEA SpA gestiva gli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa ed era, nel periodo in esame, quasi interamente detenuta da enti pubblici, in particolare dal Comune di Milano e dalla Provincia di Milano. A seguito della liberalizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra prevista dalla direttiva 96/67/CE, SEA aveva separato le attività e costituito SEA Handling SpA, interamente controllata, incaricata di fornire tali servizi.

Nel 2002 il Comune di Milano, SEA e alcune organizzazioni sindacali conclusero un accordo sindacale che conteneva impegni relativi alla permanenza della quota di maggioranza in SEA, alla tutela occupazionale, alla gestione degli esuberi e al sostegno dell’equilibrio economico di SEA Handling. Accordi successivi del 2002 e 2003 confermarono tali impegni. Tra il 2002 e il 2010 SEA effettuò apporti di capitale complessivi per circa 359,644 milioni di euro a favore di SEA Handling, destinati a coprire le perdite di esercizio.

La Commissione, dopo una denuncia, avviò il procedimento formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e adottò la decisione del 19 dicembre 2012 poi divenuta decisione (UE) 2015/1225, qualificando gli apporti come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno, con ordine di recupero.

Ricorso dinanzi al Tribunale e motivi dell'impugnazione

Il Comune di Milano impugnò la decisione davanti al Tribunale deducendo, tra l’altro, violazioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE sotto il profilo delle risorse statali, dell’imputabilità e del criterio dell’investitore privato. Il Tribunale respinse il ricorso.

In sede di impugnazione, il Comune di Milano articolò quattro motivi principali:

• errata qualificazione delle risorse di SEA come risorse statali;
• errata imputazione delle misure al Comune e violazione delle regole sull’onere della prova;
• snaturamento dell’accordo sindacale del 26 marzo 2002;
• errata applicazione del criterio dell’investitore privato e controllo insufficiente delle valutazioni economiche della Commissione.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, sulla nozione di aiuto di Stato;
• l’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE, sul controllo preventivo e sull’obbligo di notifica;
• l’articolo 56 dello Statuto della Corte;
• l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 58 dello Statuto, in tema di limiti del sindacato in impugnazione;
• la direttiva 96/67/CE sui servizi di assistenza a terra negli aeroporti e il relativo articolo 4, paragrafo 1;
• la direttiva 2006/111/CE, richiamata dalla parte ricorrente ma ritenuta non decisiva ai fini della questione;
• il regolamento (CE) n. 659/1999, in particolare l’articolo 7.

Nozione di risorse statali

La Corte respinge la censura secondo cui il Tribunale avrebbe erroneamente ritenuto sussistente il coinvolgimento di risorse statali facendo leva sulla partecipazione pubblica e su una presunzione di influenza dominante. Richiama la propria giurisprudenza secondo cui la nozione di aiuto di Stato comprende anche risorse che, pur non appartenendo permanentemente al patrimonio dello Stato, restano costantemente sotto controllo pubblico e quindi a disposizione delle autorità nazionali.

Nel caso di specie, la quasi integrale partecipazione pubblica in SEA e la facoltà del Comune di Milano di designare gli organi sociali consentivano di concludere che i fondi impiegati da SEA a favore di SEA Handling costituivano risorse statali. La Corte precisa inoltre che il riferimento del Tribunale alla direttiva 2006/111/CE non era decisivo, perché la conclusione era già sufficientemente sorretta dalla giurisprudenza sugli aiuti di Stato. Viene altresì distinto il precedente ENEA, perché in quel caso il vantaggio derivava da un intervento legislativo generale e non dall’esercizio dell’influenza dell’azionista pubblico sulle risorse di un’impresa pubblica.

Imputabilità delle misure al Comune di Milano

La Corte ribadisce che l’imputabilità di una misura adottata da un’impresa pubblica non può desumersi automaticamente dal solo controllo pubblico dell’impresa, ma può essere provata mediante un insieme di indizi relativi alle circostanze del caso e al contesto della misura.

Nel caso concreto, il Tribunale aveva valorizzato una serie di elementi positivi, tra cui:

• l’accordo sindacale del 26 marzo 2002, che impegnava SEA a sostenere l’equilibrio economico di SEA Handling;
• la partecipazione attiva del Comune alla negoziazione e sottoscrizione di tale accordo;
• i verbali del consiglio di amministrazione;
• le dimissioni richieste dal sindaco al presidente del consiglio di amministrazione;
• le lettere di dimissioni in bianco;
• il carattere di decisioni importanti delle ricapitalizzazioni.

La Corte conclude che il Tribunale non ha applicato un criterio errato, né ha preteso una prova positiva di un incitamento diretto delle autorità pubbliche. L’argomento secondo cui la Commissione avrebbe potuto fondarsi solo sull’"improbabilità di un’assenza di coinvolgimento" viene respinto perché il Tribunale aveva già accertato indizi positivi di coinvolgimento.

Onere della prova e dissociazione delle ricapitalizzazioni

La Corte esamina poi la doglianza relativa a una pretesa disparità nella ripartizione dell’onere della prova. Precisa che il Tribunale ha valutato in modo equilibrato sia gli indizi addotti dalla Commissione sia quelli prodotti dal Comune di Milano, senza imporre a quest’ultimo una probatio diabolica.

Quanto alla tesi secondo cui la Commissione avrebbe dovuto provare separatamente l’imputabilità di ciascuna ricapitalizzazione, la Corte richiama il principio secondo cui più interventi consecutivi dello Stato possono essere considerati un unico intervento quando siano strettamente connessi per cronologia, scopo e situazione dell’impresa. Tale principio non si limita alle sole condizioni delle risorse statali o dell’operatore privato, ma può valere anche per l’imputabilità. La Corte ritiene quindi corretto il riferimento del Tribunale alla giurisprudenza sugli interventi unici.

Snaturamento dell'accordo sindacale del 26 marzo 2002

La Corte respinge anche la censura di snaturamento dell’accordo sindacale. Ricorda che il Tribunale è il solo giudice dei fatti e delle prove, salvo snaturamento manifesto. Nel caso concreto, i termini dell’accordo consentivano la lettura secondo cui SEA assumeva un obbligo chiaro e preciso di mantenere l’equilibrio economico di SEA Handling per almeno cinque anni e di sostenerne la continuità operativa.

La Corte osserva inoltre che tale lettura era corroborata dagli accordi successivi del 2002 e del 2003. La doglianza del Comune di Milano mira in realtà a contestare la valutazione probatoria del Tribunale, il che è inammissibile in sede di impugnazione.

Criterio dell'investitore privato

Sul quarto motivo, la Corte ricostruisce la giurisprudenza sul principio dell’investitore privato: una misura non costituisce aiuto se l’impresa pubblica avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio in condizioni normali di mercato. La Commissione deve verificare, sulla base delle informazioni disponibili e del contesto ex ante, se lo Stato abbia agito come un azionista razionale; il giudice dell’Unione controlla le valutazioni economiche complesse della Commissione solo per errore manifesto.

La Corte precisa che il Tribunale non ha invertito l’onere della prova: spetta alla Commissione dimostrare che le condizioni del criterio non sono soddisfatte, ma è legittimo considerare essenziale l’assenza di una valutazione preliminare di redditività e razionalità economica, soprattutto quando l’investitore pubblico si impegna a coprire perdite per un periodo pluriennale.

La Corte respinge anche la critica relativa allo studio economico prodotto dal Comune di Milano: il Tribunale non lo ha scartato solo perché successivo, ma anche perché intrinsecamente insufficiente; in ogni caso, per il criterio dell’investitore privato rilevano gli elementi disponibili al momento della decisione di investimento.

Infine, la Corte osserva che il Tribunale aveva tenuto conto della situazione particolare della SEA, inclusa la concessione aeroportuale di lungo periodo, ma ciò non escludeva la necessità di una prospettiva ragionata di ritorno dell’investimento per giustificare i successivi apporti di capitale.

Decisione e dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna il Comune di Milano alle spese. Conferma così la sentenza del Tribunale e, indirettamente, la decisione della Commissione che aveva qualificato come aiuti di Stato gli aumenti di capitale a favore di SEA Handling e ne aveva ordinato il recupero.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• le risorse di un’impresa pubblica possono essere considerate risorse statali quando lo Stato ne controlla effettivamente l’utilizzo;
• l’imputabilità può essere provata per presunzioni e indizi concreti, non essendo necessaria una prova di intervento diretto in ciascun atto;
• il principio dell’intervento unico può applicarsi anche all’imputabilità;
• nel criterio dell’investitore privato la verifica deve essere ex ante e la mancanza di un’analisi preventiva di redditività è un elemento molto rilevante;
• in sede di impugnazione la Corte non sostituisce la propria valutazione dei fatti a quella del Tribunale, salvo snaturamento manifesto.