Sentenza n. 7126/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso delle società e annullato il diniego della PAS presentata il 10 marzo 2025. Con il primo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del d.lgs. 28/2011 e dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, nonché eccesso di potere per falsa rappresentazione dei fatti e difetto di motivazione, sostenendo che il contratto preliminare di compravendita, privo di trasferimento della piena disponibilità materiale o di un diritto reale, non dimostrasse la disponibilità dei terreni destinati all’impianto; ha richiamato le limitazioni dell’immissione anticipata nel possesso e le condizioni sospensive del preliminare. Con il secondo motivo ha denunciato gli stessi vizi per la mancata dimostrazione della disponibilità delle aree necessarie alla connessione elettrica: il collegamento alla cabina richiedeva un percorso di circa 2 km, incluso un tratto di circa 400 metri su fondi di terzi, senza prova di servitù, diritti di passaggio o altri titoli. Le società hanno eccepito l’irregolarità telematica dell’atto d’appello, predisposto mediante scansione e firma CAdES; hanno inoltre sostenuto che la questione della connessione fosse una motivazione postuma e contestato nel merito la necessità di acquisire una servitù, affermando che il percorso interessava una strada vicinale a uso pubblico. Le amministrazioni statali costituite hanno chiesto di essere considerate estranee al giudizio e quindi estromesse.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello per le modalità di formazione telematica: la difformità era formale, l’atto era riferibile con certezza al Comune, era stato notificato e conosciuto dalle appellate e non aveva menomato il contraddittorio o il diritto di difesa. In ragione della fase avanzata del giudizio e dell’assenza di utilità concreta della regolarizzazione, il Collegio ha dispensato dall’ulteriore adempimento ai sensi dell’art. 136, comma 2, c.p.a. Ha respinto la richiesta di estromissione delle amministrazioni statali, poiché erano state formalmente invitate alla conferenza di servizi e la Soprintendenza aveva formulato osservazioni archeologiche sul progetto. Il primo motivo d’appello è stato respinto: ai fini della PAS la disponibilità delle aree non coincide necessariamente con la proprietà, con un diritto reale o con il pieno possesso. Il preliminare può essere idoneo se, valutato in concreto, attribuisce al proponente poteri immediatamente esercitabili per le attività materiali e amministrative necessarie all’iter autorizzatorio e consente di conseguire in seguito la disponibilità stabile dell’area. Nel caso concreto il preliminare attribuiva accesso, indagini e verifiche tecniche e facoltà di presentare le istanze autorizzatorie; le condizioni sospensive relative al definitivo non escludevano l’efficacia di tali facoltà. Il secondo motivo è stato accolto. La disponibilità richiesta dall’art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011 riguarda anche le aree interessate dalle opere di connessione. Dagli atti risultava un tratto di circa 400 metri su proprietà di terzi e non era stata dimostrata la disponibilità giuridica delle aree, né l’acquisizione di diritti di passaggio o servitù. La questione non costituiva una ragione ostativa del tutto nuova: la connessione era inclusa nell’oggetto del progetto e nel provvedimento, e la carenza atteneva a un requisito vincolato e oggettivo dell’intervento. Il giudice di primo grado avrebbe quindi dovuto esaminarla nel merito. L’appello è stato accolto limitatamente a tale motivo e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è stato respinto, salva la possibilità di riavviare il procedimento previo accertamento delle condizioni di legge e di una nuova valutazione comunale. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 136, commi 2 e 2-bis, c.p.a.

  La violazione delle predette modalità tecniche non determina, tuttavia, di per sé, l’inesistenza o la nullità dell’atto, quando siano comunque assicurate la riconducibilità dell’atto al suo autore, la certezza della sua provenienza, la conoscibilità del suo contenuto e la piena esplicazione del diritto di difesa delle altre parti.

  La difformità dalle specifiche tecniche del PAT non invalida automaticamente l’atto se ne restano garantite riferibilità, provenienza, conoscibilità e pieno esercizio della difesa; in casi eccezionali e motivati il Collegio può inoltre dispensare dalle modalità tecniche prescritte.

• art. 44, comma 2, c.p.a.

  È vero che, in presenza di una mera irregolarità delle modalità di formazione o deposito dell’atto processuale, la giurisprudenza amministrativa ha individuato nell’art. 44, comma 2, c.p.a. il meccanismo ordinario di regolarizzazione; in particolare, è stato ritenuto che, accertata l’irregolarità di un atto processuale formato in difformità dalle regole del processo amministrativo telematico, il giudice debba normalmente assegnare un termine per la sua regolarizzazione.

  L’assegnazione di un termine per regolarizzare è il rimedio ordinario per le irregolarità formali degli atti processuali; non è però necessaria quando ricorrano le condizioni eccezionali per la dispensa prevista dall’art. 136, comma 2, c.p.a.

• art. 14, comma 2, l. 241/1990

  Risulta per tabulas che i Vigili del Fuoco di Brescia, la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio delle Province di Bergamo e Brescia nonché il Ministero delle Imprese e del Made in Italy sono state formalmente invitate alla Conferenza di servizi decisoria indetta, ai sensi dell’art. 14, comma 2, l. n. 241/1990 e s.m.i. dal Comune di Verolanuova.

  La partecipazione formale alla conferenza di servizi, insieme agli apporti resi nel relativo procedimento, esclude nel caso concreto che le amministrazioni interessate siano estranee al contenzioso.

• art. 6, comma 2, d.lgs. 28/2011

  L’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2011 individua quali soggetti legittimati alla presentazione della procedura abilitativa semplificata non soltanto il proprietario dell’immobile, ma anche “chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall’impianto e dalle opere connesse”.

  La disponibilità necessaria per presentare la PAS non coincide necessariamente con la proprietà, con un diritto reale o con il pieno possesso. Va accertata in concreto e può sussistere quando il titolo negoziale attribuisca da subito i poteri utili all’iter autorizzatorio e permetta di conseguire successivamente la disponibilità piena e stabile.

• art. 2932 c.c.

  Sotto tale ultimo profilo, non può essere trascurato che il preliminare non attribuisce al promissario acquirente una mera aspettativa di fatto, ma determina in capo al promittente alienante un obbligo giuridicamente vincolante di stipulare il contratto definitivo, la cui esecuzione può essere coattivamente ottenuta nei casi e alle condizioni previste dall’art. 2932 cod. civ.

  L’obbligo giuridicamente vincolante di stipulare il definitivo, suscettibile di esecuzione in forma specifica nei casi previsti, concorre a distinguere la posizione del promissario acquirente da una mera aspettativa di fatto e può sostenere l’idoneità del preliminare quale titolo di disponibilità.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  In tal senso depone, sul piano generale, anche l’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001, che individua nel proprietario dell’immobile o in chi abbia titolo per richiedere il titolo edilizio i soggetti legittimati ad attivare il relativo procedimento.

  La legittimazione a promuovere il procedimento edilizio è collegata alla proprietà o a un titolo idoneo; il Collegio richiama tale criterio per affermare la necessaria corrispondenza, nella PAS, tra il proponente e la disponibilità giuridica delle aree interessate anche dalle opere connesse.

Massime di principio

• Ai fini della presentazione della procedura abilitativa semplificata per impianti da fonti rinnovabili, la disponibilità delle aree non richiede necessariamente la proprietà, un diritto reale o il pieno possesso. Il contratto preliminare può essere sufficiente se, valutato concretamente, attribuisce al proponente poteri immediatamente esercitabili per le attività materiali e amministrative funzionali all’iter autorizzatorio e gli consente di conseguire in seguito la disponibilità stabile necessaria alla realizzazione e gestione dell’impianto.
• La disponibilità delle aree richiesta per la PAS deve riguardare anche quelle necessarie alle opere di connessione, poiché queste sono funzionalmente indispensabili alla realizzazione e messa in esercizio dell’impianto. La mancanza di un titolo sulle aree di connessione costituisce carenza di un requisito oggettivo di ammissibilità e assentibilità dell’intervento.
• Il divieto di integrazione postuma della motivazione non impedisce all’amministrazione di precisare in giudizio la carenza di un requisito legale, vincolato e oggettivo, quando esso emerge dalla documentazione procedimentale ed è riferibile a una componente già compresa nell’oggetto del progetto e del provvedimento. Resta necessario che la precisazione non introduca una ragione sostanzialmente nuova e lesiva del diritto di difesa.
• La difformità dalle specifiche tecniche del processo amministrativo telematico non comporta di per sé inesistenza o nullità dell’atto quando siano certi autore e provenienza, il contenuto sia conoscibile e il contraddittorio e il diritto di difesa siano stati pienamente assicurati. In presenza di circostanze eccezionali e motivate, il giudice può dispensare dall’ulteriore regolarizzazione quando questa sia priva di concreta utilità processuale.

Come è indicizzato