Sentenza n. 308/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di immobili confinanti con i terreni destinati al progetto produttivo, ha impugnato la deliberazione consiliare che aveva espresso una pronuncia preventiva favorevole nell'ambito del procedimento unico regionale, oltre alle varianti al PSC e al RUE e al piano paesaggistico allegato. Ha dedotto l'illegittimo ricorso al procedimento unico, l'assenza del requisito della prossimità rispetto agli stabilimenti esistenti, la violazione della disciplina dell'ambito ART2 e del vincolo di verde privato inedificabile, la violazione dei vincoli paesaggistici e degli strumenti di pianificazione sovraordinati e comunali, nonché carenze istruttorie in materia ambientale, idrogeologica e viabilistica. Quanto alle varianti, ha sostenuto che esse avrebbero indebolito il precedente sistema di tutela paesaggistica della piana di Torrechiara e violato il regime transitorio della legislazione regionale. Il Comune e la società controinteressata hanno eccepito la tardività dell'impugnazione delle varianti e l'inammissibilità dell'impugnazione della deliberazione consiliare per difetto di interesse e natura non lesiva dell'atto. La Soprintendenza ha eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile e in parte inammissibile, senza esaminare il merito. L'impugnazione delle varianti urbanistiche e del piano paesaggistico è stata ritenuta tardiva perché le censure riguardavano direttamente scelte conformative della pianificazione, immediatamente lesive e conoscibili dalla pubblicazione degli strumenti, e non mere prescrizioni di dettaglio divenute lesive con un atto applicativo. La deliberazione consiliare n. 42 del 2022 è stata invece ritenuta inammissibile per difetto di interesse attuale e per natura endoprocedimentale: non aveva concluso il procedimento unico, non aveva approvato il progetto, non aveva prodotto una variante efficace né assentito trasformazioni dell'area; il procedimento si era concluso negativamente a seguito del parere della Soprintendenza. La vicinitas è stata ritenuta sufficiente, in astratto, a radicare la legittimazione, ma non a dimostrare l'interesse concreto e attuale, che richiedeva uno specifico pregiudizio direttamente imputabile all'atto impugnato. L'interesse prospettato dal ricorrente era meramente cautelativo ed eventuale, subordinato all'eventuale accoglimento dell'appello della società contro gli atti conclusivi negativi. Le medesime censure erano inoltre già state dedotte dal ricorrente nel giudizio promosso dalla società contro gli atti finali del procedimento, sicché il presente ricorso avrebbe duplicato lo scrutinio di questioni prive di autonoma utilità demolitoria. La Soprintendenza è stata estromessa per difetto di legittimazione passiva, non avendo adottato gli atti impugnati né ricevuto da essi un'utilità diretta. Le spese sono state compensate; è stata respinta la domanda della società di condanna per responsabilità aggravata.

Norme richiamate

• art. 53 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La deliberazione impugnata costituiva una pronuncia preventiva favorevole interna al procedimento unico e non l'atto conclusivo di approvazione del progetto o di trasformazione urbanistica.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Ha disciplinato la trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario originariamente proposto.

• art. 41 c.p.a.

  Il ricorso deve essere notificato all'amministrazione che ha emanato l'atto e ad almeno un controinteressato; la Soprintendenza, non autrice né beneficiaria degli atti impugnati, non aveva legittimazione passiva.

• art. 35 c.p.a.

  Richiede, quale condizione dell'azione, un interesse concreto e attuale; tale requisito mancava rispetto a un atto preparatorio e a un progetto non assentito.

• art. 100 c.p.c.

  Applicabile al processo amministrativo, richiede un interesse ad agire concreto e attuale, non ravvisabile in un'impugnazione preventiva subordinata all'esito di altro giudizio.

• art. 26 c.p.a.

  La domanda di condanna per responsabilità aggravata è stata respinta per insufficienza di elementi indicativi di mala fede o colpa grave.

• art. 96 c.p.c.

  La domanda di responsabilità aggravata proposta dalla società è stata respinta per mancanza dei presupposti soggettivi.

• Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 22/2021

  La vicinitas differenzia l'interesse ai fini della legittimazione, ma non attribuisce un generale potere di controllo della legalità urbanistica o paesaggistica né sostituisce la prova di una lesione concreta e attuale.

Massime di principio

• Le prescrizioni urbanistiche che conformano direttamente i suoli, stabiliscono destinazioni di zona, indici, facoltà edificatorie o vincoli di trasformazione sono immediatamente lesive e devono essere impugnate nel termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione dello strumento; non è possibile attendere un successivo atto applicativo, salvo che si tratti di prescrizioni meramente regolamentari o di dettaglio.
• Una deliberazione endoprocedimentale e preparatoria, che non approva il progetto, non produce una variante efficace e non assente alcuna trasformazione urbanistica o edilizia, non è autonomamente impugnabile in assenza di un arresto procedimentale immediatamente lesivo o di un esito vincolato e irreversibile.
• La vicinitas rispetto all'area interessata da un intervento può fondare la legittimazione ad agire, ma non dimostra da sola l'interesse al ricorso: il ricorrente deve allegare e dimostrare un pregiudizio concreto, attuale e direttamente imputabile all'atto impugnato.
• Non è ammissibile un'impugnazione preventiva di un atto preparatorio, proposta per fronteggiare l'eventuale esito favorevole di un diverso giudizio o la possibile riapertura del procedimento; l'interesse processuale deve essere attuale al momento della proposizione del ricorso.
• L'amministrazione che ha reso un parere, ma non ha adottato gli atti impugnati e non trae da essi un'utilità diretta e immediata, non assume la qualità di controinteressata né è passivamente legittimata nel giudizio di annullamento.

Come è indicizzato