Sentenza n. 2164/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguardava la determinazione della tariffa spettante al gestore grossista per i servizi di fognatura e depurazione svolti nel territorio di Motta di Livenza, nell'ambito di una sovrapposizione di gestioni con Piave Servizi. L'appellante contestava la sentenza del TAR Veneto deducendo, anzitutto, che il giudice di primo grado avesse erroneamente qualificato come meramente endoprocedimentali gli atti impugnati. Secondo la società, la nota dell'ente d'ambito del 2018 avrebbe disposto autonomamente e immediatamente leso il suo interesse, stabilendo che la nuova tariffa fosse applicata dal 2016 senza recupero dei conguagli relativi agli anni precedenti. L'appellante sosteneva che gli atti dell'ente d'ambito e le determinazioni del gestore fossero autonomamente impugnabili perché incidenti sui conguagli, sull'organizzazione del servizio e sull'applicazione del principio del recupero integrale dei costi. Deduceva inoltre che la controversia non riguardasse l'esercizio dei poteri di ARERA e che, ove così fosse stato, il TAR Veneto avrebbe dovuto dichiarare la propria incompetenza funzionale, anziché l'inammissibilità del ricorso. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, la violazione del principio interno ed europeo del full cost recovery, la violazione delle deliberazioni AEEGSI e ARERA sui metodi tariffari e sui conguagli, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione delle garanzie partecipative, l'eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà, nonché illegittime interferenze del gestore in house nel procedimento tariffario. Erano state altresì contestate la mancata considerazione dei conguagli relativi ai periodi 2012-2013, 2014-2015 e 2016-2019, la mancata interlocuzione procedimentale e la mancata attivazione dell'autotutela richiesta dalla società.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato, nella sostanza, la pronuncia di inammissibilità del TAR Veneto. In applicazione della ragione più liquida, ha omesso di esaminare le questioni di rito sollevate dagli appellati e ha deciso la controversia rilevando l'infondatezza dell'appello nel merito processuale. Il Collegio ha ritenuto che il ricorso principale e i quattro ricorsi per motivi aggiunti fossero rivolti contro atti meramente endoprocedimentali dell'ente d'ambito e del gestore, inseriti nella sequenza di formazione e aggiornamento della tariffa del servizio idrico integrato. Il procedimento tariffario è binario: l'ente d'ambito predispone la proposta, mentre ARERA esercita il potere finale di approvazione. La tariffa predisposta dall'ente d'ambito ha efficacia provvisoria e i suoi effetti non sono irreversibili; la competenza conclusiva spetta ad ARERA, anche per la complessità tecnica della materia. Pertanto, gli atti preparatori dell'ente d'ambito non sono immediatamente lesivi né autonomamente impugnabili prima dell'approvazione dell'Autorità di settore. Le censure relative alla mancata inclusione dei conguagli e alla corretta determinazione della tariffa avrebbero dovuto essere fatte valere contro il provvedimento finale di ARERA, dinanzi al TAR Lombardia, sede di Milano, competente funzionalmente in materia. Il Consiglio ha anche evidenziato che l'ammissione dell'impugnazione immediata degli atti preparatori avrebbe eluso i termini decadenziali, alterato l'ordine procedimentale e rischiato di interferire con poteri amministrativi non ancora esercitati, in violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a. Il richiamo al principio del recupero integrale dei costi non comporta il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto dal gestore: l'equilibrio economico-finanziario richiede il riconoscimento dei costi efficienti, senza sterilizzare ogni rischio imprenditoriale. Le spese del giudizio d'appello sono state poste a carico dell'appellante e liquidate in complessivi 6.000 euro, oltre accessori, in favore degli appellati.

Norme richiamate

• art. 154, comma 4, d.lgs. 152/2006

  il soggetto competente [...] predispone la tariffa di base [...] e la trasmette per l'approvazione all'Autorità per l'energia elettrica e il gas

  La tariffa è predisposta dall'ente competente ma acquista definizione attraverso l'approvazione dell'Autorità di settore; l'atto dell'ente d'ambito ha quindi natura preparatoria e provvisoria.

• art. 149 d.lgs. 152/2006

  Attribuisce all'ente d'ambito la predisposizione e l'aggiornamento del piano d'ambito, comprensivo degli elementi organizzativi, economici e finanziari rilevanti per la proposta tariffaria.

• art. 21, commi 13 e 19, d.l. 201/2011

  Trasferisce ad ARERA le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici.

• art. 3 d.p.c.m. 20 luglio 2012

  Specifica i poteri di ARERA, tra cui la definizione delle componenti di costo, la predisposizione del metodo tariffario e l'approvazione delle tariffe proposte dall'ente competente.

• art. 2, comma 12, lett. e), l. 481/1995

  Attribuisce all'Autorità il potere di stabilire e aggiornare la tariffa base e di verificare la conformità delle proposte tariffarie ai criteri regolatori.

• art. 14, comma 2, c.p.a.

  È richiamato per la competenza funzionale inderogabile del TAR Lombardia, sede di Milano, sulle controversie relative ai provvedimenti dell'Autorità di settore.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  poteri amministrativi non ancora esercitati

  Impedisce al giudice amministrativo di pronunciarsi direttamente su poteri non ancora esercitati dall'amministrazione competente; ciò conferma l'esigenza di attendere il provvedimento finale di ARERA.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per le questioni di rito e le eccezioni riproposte in appello, non esaminate per l'applicazione della ragione più liquida.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  la tariffa deve assicurare la «copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”»

  Il principio del recupero integrale dei costi impone l'equilibrio economico-finanziario della gestione mediante il riconoscimento dei costi efficienti, ma non garantisce il recupero di ogni singolo costo o investimento sostenuto dal gestore.

• art. 119 d.lgs. 152/2006

  Impone di considerare nella regolazione tariffaria anche i costi ambientali e della risorsa, insieme alle ripercussioni sociali del recupero.

• art. 7 deliberazione AEEGSI n. 664/2015/R/IDR

  Disciplina la predisposizione e la trasmissione della proposta tariffaria da parte dell'ente d'ambito e il successivo procedimento di approvazione da parte di ARERA.

• art. 13 deliberazione AEEGSI n. 918/2017/R/IDR

  Disciplina la predisposizione e la trasmissione del piano di aggiornamento tariffario da parte dell'ente d'ambito.

• art. 7 deliberazione AEEGSI n. 664/2015/R/IDR

  Prevede, secondo quanto richiamato in sentenza, la possibilità di formazione del silenzio-assenso sulla proposta dell'ente d'ambito in caso di mancato adempimento nei termini, senza sostituire l'approvazione finale di ARERA.

Massime di principio

• Nel procedimento di determinazione o aggiornamento della tariffa del servizio idrico integrato, l'ente d'ambito predispone la proposta, mentre ARERA esercita il potere finale di approvazione; gli atti dell'ente d'ambito anteriori all'approvazione dell'Autorità hanno natura endoprocedimentale, efficacia provvisoria e non sono immediatamente impugnabili, salvo che siano dotati di autonoma e attuale lesività non assorbibile nel provvedimento finale.
• Le contestazioni relative alla mancata inclusione di costi, conguagli o componenti tariffarie devono essere rivolte contro il provvedimento finale di approvazione o aggiornamento adottato da ARERA, davanti al giudice funzionalmente competente, non contro i precedenti atti preparatori dell'ente d'ambito o del gestore.
• Il principio del recupero integrale dei costi nel servizio idrico impone che il metodo tariffario assicuri l'equilibrio economico-finanziario attraverso la correlazione tra ricavi e costi efficienti, ma non comporta il riconoscimento automatico di ogni costo o investimento sostenuto dal gestore né la sterilizzazione di ogni rischio imprenditoriale.
• Il giudice amministrativo non può anticipare il sindacato su poteri amministrativi non ancora esercitati dall'autorità competente, poiché ciò altererebbe la sequenza procedimentale, eluderebbe le regole sulla competenza funzionale e potrebbe privare l'amministrazione del potere di valutazione finale.
• La natura endoprocedimentale degli atti tariffari dell'ente d'ambito permane anche quando essi contengano valutazioni o indicazioni potenzialmente sfavorevoli al gestore, se tali determinazioni sono ancora suscettibili di modifica nell'ambito dell'istruttoria e dell'approvazione finale dell'Autorità di settore.

Come è indicizzato