Sentenza n. 470/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la modifica del bando relativo al concorso per 88 posti di categoria D, disposta prima della scadenza del termine per le domande, con eliminazione della riserva del 30% dei posti in favore del personale interno. Impugnavano il decreto dirigenziale modificativo, la deliberazione della Giunta regionale e la nota dipartimentale presupposta, deducendo: difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001; violazione dell'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017 e dell'art. 24 d.lgs. 150/2009; violazione del principio di conservazione degli atti; omessa valutazione della documentazione prodotta; violazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990; mancata cristallizzazione delle risorse finanziarie destinate alle procedure comparative riservate al personale interno; illegittimità derivata delle graduatorie successivamente approvate. Sostenevano, in particolare, che la soppressione della riserva interna non avrebbe potuto lasciare in vita un concorso esclusivamente aperto agli esterni e che l'amministrazione avrebbe dovuto contemporaneamente attivare procedure comparative o selettive riservate al personale interno. Le controparti eccepivano anche l'inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo, il difetto di interesse e l'impossibilità per gli appellanti, appartenenti alle categorie A e B, di aspirare a progressioni verso posti di categoria D. Un controinteressato proponeva appello incidentale limitatamente alla compensazione delle spese di primo grado.

La decisione

Il CGARS ha respinto l'appello principale, ritenendo infondati tutti i motivi, e ha quindi confermato la sentenza del TAR. Il Collegio ha potuto prescindere dalle eccezioni preliminari, poiché l'appello era infondato nel merito. Ha interpretato l'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, come modificato nel 2021, nel senso che la riserva di almeno il 50% delle posizioni disponibili all'accesso dall'esterno non impone l'attivazione di una parallela procedura riservata agli interni e consente anche che determinati posti siano coperti integralmente mediante pubblico concorso aperto agli esterni, al quale possono partecipare anche i dipendenti interni. L'art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017, e l'art. 24 d.lgs. 150/2009, richiamando la precedente disciplina dell'art. 52, sono stati ritenuti oggetto di rinvio mobile e non fondano un obbligo dell'amministrazione di attivare procedure comparative interne. La modifica del bando è stata ritenuta legittima perché adeguata al mutato quadro normativo e finalizzata a tutelare l'interesse pubblico alla legittimità della procedura e al buon andamento. Il bando e il provvedimento modificativo sono atti amministrativi generali; pertanto, pur dovendo rispettare ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico, non richiedono una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati contrapposti. È stata esclusa anche la necessità di ricorrere all'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, trattandosi di modifica del bando giustificata dall'adeguamento alla nuova disciplina. La domanda subordinata sulla cristallizzazione delle risorse è stata respinta, poiché l'attivazione delle procedure comparative interne era facoltativa e demandata a successivi atti normativi, amministrativi e di pianificazione. L'illegittimità derivata delle graduatorie è stata esclusa in ragione dell'infondatezza delle censure rivolte al provvedimento originario. È stato respinto anche l'appello incidentale sulle spese: la compensazione disposta dal TAR rientrava nell'ampia discrezionalità del giudice di primo grado e risultava giustificata dalla novità e dall'incertezza della questione. Le spese del grado di appello sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001

  “Fatta salva comunque una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l'accesso all'area dall'esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti”.

  La disposizione, letta in modo costituzionalmente orientato, non impone una procedura parallela riservata agli interni e consente che posti disponibili siano coperti anche integralmente mediante pubblico concorso aperto agli esterni; il termine “almeno” garantisce che non meno del 50% delle posizioni sia destinato all'accesso esterno.

• art. 3, comma 1, d.l. 80/2021, convertito dalla l. 113/2021

  Ha modificato l'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001, introducendo il nuovo sistema delle progressioni tra aree e la riserva di almeno il 50% delle posizioni all'accesso esterno.

• art. 22, comma 15, d.lgs. 75/2017

  “Per il triennio 2020-2022, le pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare [...] procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo [...]”.

  La disposizione attribuisce una facoltà, non un obbligo, di attivare procedure selettive riservate; il rinvio all'art. 52 è mobile e risente delle modifiche normative sopravvenute.

• art. 24 d.lgs. 150/2009

  “Ai sensi dell'articolo 52, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 165 del 2001, le amministrazioni pubbliche [...] coprono i posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno [...]”.

  Il richiamo all'art. 52, comma 1-bis, è un rinvio mobile; dopo la novella del 2021 la disposizione non impone concorsi pubblici con riserva di posti a favore degli interni.

• art. 97, quarto comma, Cost.

  “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.

  Il pubblico concorso costituisce la modalità generale e ordinaria di accesso al pubblico impiego; le deroghe devono essere rigorosamente delimitate e giustificate da peculiari esigenze di interesse pubblico.

• art. 51 Cost.

  Concorre a fondare il principio di accesso di tutti i cittadini alle funzioni pubbliche.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non è stato ritenuto applicabile nel senso prospettato dagli appellanti, poiché la modifica del bando è stata valutata come adeguamento dell'atto generale al nuovo quadro normativo e non come esercizio di autotutela soggetto agli oneri invocati.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo motivazionale è stato ritenuto soddisfatto dall'indicazione dell'esigenza di adeguamento alla nuova disciplina; per gli atti generali modificativi di un bando non è richiesta una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati contrapposti.

• art. 55 c.p.a.

  Richiamato dagli appellanti per le misure cautelari di primo grado, senza autonoma incidenza sulla decisione di merito.

• art. 119 c.p.a.

  Richiamato dagli appellanti in relazione alla tutela cautelare, senza autonoma incidenza sulla decisione di merito.

Massime di principio

• La previsione normativa secondo cui almeno il 50% delle posizioni disponibili deve essere destinato all'accesso dall'esterno non impone all'amministrazione di attivare, per ogni concorso pubblico, una parallela procedura comparativa o selettiva riservata al personale interno; consente anche la copertura integrale di determinate posizioni mediante concorso pubblico aperto agli esterni, al quale possono partecipare gli interni.
• Le disposizioni che consentono alle amministrazioni di attivare procedure selettive riservate per valorizzare le professionalità interne attribuiscono una facoltà e non un obbligo, salvo che una specifica norma imponga diversamente.
• Il rinvio operato da disposizioni previgenti alla disciplina dell'art. 52, comma 1-bis, d.lgs. 165/2001 è un rinvio mobile: le disposizioni richiamanti devono essere interpretate alla luce del testo successivamente modificato della norma rinviata.
• Il bando di concorso e il provvedimento che lo modifica o revoca hanno natura di atti amministrativi generali. La loro adozione deve rispettare ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico, ma non richiede, di regola, una motivazione particolarmente dettagliata sugli interessi privati contrapposti.
• La modifica di un bando prima della scadenza del termine per la presentazione delle domande è legittima quando sia diretta ad adeguare la procedura a un mutato quadro normativo e a tutelare l'interesse pubblico alla legittimità della selezione, anche se sacrifica una precedente previsione favorevole a una categoria di candidati.
• Il giudice d'appello può confermare la compensazione delle spese disposta dal primo giudice quando essa sia giustificata dalla novità o dall'incertezza della questione e non presenti carattere abnorme o manifestamente ingiusto.

Come è indicizzato