Cassazione Civile, Ordinanza n. 25324/2023 del 28/08/2023

Esito

La controversia

Una società proprietaria di un compendio industriale in Liguria aveva promosso un’operazione di riqualificazione e rilocalizzazione produttiva, articolata in atti privatistici e amministrativi: vendita condizionata del complesso industriale, mandati irrevocabili a una società privata, preliminare per l’area di nuova localizzazione, contratti di comodato e, sul versante pubblicistico, accordo di programma, variante urbanistica e PUO. Successivamente il Consiglio di Stato aveva annullato gli atti urbanistici per mancata VAS, con effetto di paralizzare il progetto e di impedire l’avveramento della condizione sospensiva apposta alla vendita. La società ha quindi chiesto il risarcimento dei danni contro la società privata attuatore e contro il comune, sostenendo, da un lato, l’inadempimento del mandato e degli obblighi di diligenza da parte della controparte privata, dall’altro la responsabilità della pubblica amministrazione per avere adottato atti poi annullati, ingenerando un legittimo affidamento nella riuscita dell’operazione. Il Tribunale e la Corte d’appello avevano declinato la giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, ritenendo la controversia attratta dall’accordo di programma e dagli atti amministrativi. La ricorrente principale ha impugnato tale impostazione con quattro motivi: 1) violazione delle norme su giurisdizione e ultrapetizione, per avere la Corte territoriale ricondotto la domanda alla giurisdizione amministrativa nonostante la causa petendi fosse l’inadempimento di rapporti privatistici; 2) analoga censura rispetto alla domanda contro il comune, sostenendo che essa si fondava sulla lesione dell’affidamento da annullamento di atti favorevoli; 3) ulteriore censura sulla natura degli atti urbanistici, ritenuti dalla Corte non ampliativi della sfera giuridica, mentre la ricorrente li considerava favorevoli e produttivi di affidamento risarcibile; 4) violazione delle regole sulle spese. La società privata controparte ha proposto ricorso incidentale sostanzialmente adesivo, insistendo sulla giurisdizione ordinaria per la domanda risarcitoria da lesione dell’affidamento. Il comune ha proposto ricorso incidentale condizionato sulla domanda di manleva, subordinato all’eventuale accoglimento del ricorso principale.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto i primi tre motivi del ricorso principale, ha dichiarato assorbito il quarto, ha accolto il ricorso incidentale della società privata e ha rigettato il ricorso incidentale condizionato del comune. Ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario su tutte le domande proposte, ritenendo che la controversia non vertesse sull’accordo di programma né su modalità di esercizio del potere amministrativo, ma sulla lesione dell’affidamento e su obblighi di correttezza e buona fede, con provvedimenti amministrativi rilevanti solo come fatti storici. Ha quindi cassato la sentenza impugnata con rinvio al Tribunale di Savona, in persona di diverso magistrato, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  primo comma, nn. 1, 3 e 5

  è la base formale dei motivi di ricorso per cassazione dedotti dalla parte principale e dalla parte incidentale.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per denunciare l’asserito travisamento della domanda e delle conclusioni; la Corte non accoglie il rilievo di ultrapetizione e ricostruisce la causa petendi in chiave di affidamento e rapporti privatistici.

• art. 103 Cost.

  richiamato dai ricorrenti per contestare la declinatoria di giurisdizione; la Corte ribadisce che la giurisdizione amministrativa richiede un effettivo collegamento con l’esercizio del potere.

• art. 1 c.p.c.

  invocato nei motivi sulla giurisdizione; la Corte lo richiama nel quadro del riparto di giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  la Corte esclude che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di accordi di programma e atti amministrativi collegati.

• art. 386 c.p.c.

  richiamato per affermare che la decisione sulla giurisdizione va presa in base al petitum sostanziale della domanda.

• art. 1708 c.c.

  invocato dall’attrice a fondamento della responsabilità del mandatario per l’attività svolta nell’interesse della mandante.

• art. 1710 c.c.

  invocato dall’attrice per dedurre violazione dei doveri di diligenza del mandatario.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  richiamato nei gradi di merito come base dell’accordo di programma, ma la Corte esclude che ciò, nel caso concreto, attragga la lite alla giurisdizione amministrativa.

• art. 44 L.R. 36/1997

  menzionato nella descrizione dell’accordo di programma e della variante urbanistica.

• art. 6 d.lgs. 152/2006

  richiamato quale norma violata dagli atti urbanistici annullati per mancata VAS.

• art. 7 c.p.a.

  la Corte ribadisce che la giurisdizione amministrativa richiede che la controversia attenga all’esercizio o al mancato esercizio del potere amministrativo o a comportamenti ad esso riconducibili anche mediatamente.

• art. 30 c.p.a.

  la Corte afferma che il risarcimento davanti al giudice amministrativo presuppone che i diritti soggettivi risultino coinvolti nell’esplicazione della funzione pubblica.

• art. 13 d.P.R. 115/2002

  comma 1-quater; comma 1-bis

  richiamato per l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato a carico del soccombente sul ricorso incidentale condizionato.

• art. 383 c.p.c.

  indicato come base del rinvio al giudice di primo grado dopo la cassazione della sentenza d’appello che aveva declinato la giurisdizione ordinaria.

• art. 353 c.p.c.

  richiamato come norma ratione temporis applicabile al caso, perché ancora vigente per i procedimenti instaurati prima della riforma Cartabia.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi effettiva: se la domanda risarcitoria è fondata sulla lesione di un affidamento ingenerato da comportamenti della pubblica amministrazione e non sull’esercizio del potere amministrativo in sé, la controversia appartiene al giudice ordinario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo richiede comunque un collegamento, almeno mediato, tra la pretesa azionata e l’esercizio o il mancato esercizio del potere pubblico; se il danno è dedotto come conseguenza di violazioni di correttezza e buona fede, l’atto amministrativo può rilevare solo come fatto storico.
• La tutela dell’affidamento legittimo, quando assunta come lesione di un diritto soggettivo derivante da comportamento scorretto della P.A., non è attratta automaticamente alla giurisdizione amministrativa neppure se la vicenda si innesta in un procedimento amministrativo o in atti urbanistici annullati.
• Quando la domanda principale rientra nella giurisdizione ordinaria, anche le domande di garanzia o di manleva ad essa collegate seguono il medesimo radicamento giurisdizionale per concentrazione delle tutele.
• L’accoglimento del ricorso per difetto di giurisdizione erroneamente affermato dal giudice d’appello comporta la cassazione con rinvio al giudice di primo grado, ove la sentenza d’appello avrebbe dovuto rimettere le parti.

Come è indicizzato