Sentenza n. 2252/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente principale ha impugnato l'aggiudicazione della gara alla controinteressata, deducendo, con quattro motivi, la violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 per omessa verifica dell'anomalia dell'offerta, il contrasto con i principi di libera concorrenza e il carattere predatorio dell'offerta, la violazione del principio dell'utile necessario e l'insostenibilità economica dell'offerta, nonché la violazione degli artt. 5, 94, 95 e 98 del d.lgs. 36/2023 per falsa dichiarazione, grave illecito professionale e comportamento contraddittorio della controinteressata. La ricorrente ha evidenziato che la controinteressata aveva precedentemente contestato la non remuneratività della base d'asta, salvo poi presentare un'offerta con un ribasso del 7,40%, circa quattro volte superiore a quello della ricorrente e notevolmente maggiore rispetto alle altre offerte, dichiarando in altro giudizio di accettare anche il rischio di svolgere il servizio in perdita compensando la perdita con margini derivanti da altre commesse. Con motivi aggiunti la ricorrente ha inoltre dedotto che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa per omesse o mendaci dichiarazioni relative a condanne penali di soggetti ritenuti amministratori di fatto. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale, sostenendo che la ricorrente principale avrebbe dovuto essere esclusa per dichiarazioni non veritiere sul numero e sulla disponibilità delle ambulanze, utilizzo delle medesime ambulanze in più gare, disponibilità di ambulanze a uso proprio anziché a uso terzi, indeterminatezza dell'offerta quanto al personale e carenza dei requisiti speciali del mandante del raggruppamento temporaneo. La ricorrente principale e l'amministrazione hanno eccepito l'irricevibilità del ricorso incidentale; la controinteressata ha eccepito l'irricevibilità dei motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato irricevibili i motivi aggiunti perché proposti oltre il termine decadenziale decorrente dall'aggiudicazione. Le circostanze poste a fondamento dell'impugnazione erano conoscibili, e in concreto già conosciute, dalla ricorrente ben prima della proposizione dei motivi aggiunti: una sentenza pubblica aveva già indicato i presunti amministratori di fatto della controinteressata e la stessa ricorrente aveva effettuato segnalazioni all'amministrazione sulla possibile causa di esclusione. È stato inoltre dichiarato irricevibile il ricorso incidentale. Il termine per proporlo decorre dalla notificazione del ricorso principale, ai sensi del combinato disposto degli artt. 120, comma 2, e 42, comma 1, c.p.a.; nel computo deve essere considerato anche il tempo impiegato dalla controinteressata per presentare l'istanza di accesso, così da evitare che il termine sia prorogato discrezionalmente mediante il ritardo nell'accesso. Nel caso concreto erano trascorsi almeno 48 giorni tra la notificazione del ricorso principale e quella del ricorso incidentale, nonostante l'ostensione integrale dell'offerta fosse avvenuta 30 giorni prima della notificazione del ricorso incidentale. Nel merito del ricorso principale, il TAR ha accolto le censure concernenti l'omessa verifica dell'anomalia. Pur riconoscendo che l'art. 110 del d.lgs. 36/2023 attribuisce alla stazione appaltante un'ampia discrezionalità tecnica e che il giudice può sindacare la scelta di avviare o non avviare la verifica solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza o errore di fatto, il Collegio ha ritenuto manifestamente illogica la completa omissione di ogni valutazione. La rilevante differenza tra il ribasso della controinteressata e quelli degli altri concorrenti, unita alla precedente dichiarazione della stessa di accettare il rischio di operare in perdita per mantenere la commessa e compensare le perdite con altri guadagni, costituiva un insieme di elementi specifici tali da imporre almeno una motivazione sulla necessità o meno di avviare il subprocedimento di verifica dell'anomalia. Le giustificazioni dell'amministrazione relative alla maggiore remuneratività della nuova gara e alla comparabilità con una precedente commessa non erano state esplicitate in sede procedimentale né adeguatamente documentate in giudizio. Gli atti di gara sono stati quindi annullati e la procedura è stata retrocessa alla fase di valutazione delle offerte economiche, per consentire adeguate valutazioni sull'eventuale avvio della verifica dell'anomalia. Sono state respinte le domande di inefficacia del contratto e di subentro, poiché l'annullamento non comportava l'esclusione automatica della controinteressata, la gara era stata svolta con inversione procedimentale e non risultava comunque stipulato il contratto. Il TAR ha accolto la richiesta della controinteressata di cancellazione di espressioni sconvenienti e offensive relative a una pretesa condanna per associazione per delinquere, non corroborata da dati certi e oggettivi e ribadita nonostante la successiva conoscenza degli atti processuali; ha invece rigettato la domanda risarcitoria, poiché le espressioni riguardavano l'oggetto della causa. È stata rigettata anche la richiesta dell'amministrazione di condanna per lite temeraria. Le spese sono state compensate, con addebito all'amministrazione del contributo unificato versato per il ricorso introduttivo.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione.

  La disposizione attribuisce alla stazione appaltante un'ampia discrezionalità tecnica nella valutazione dell'anomalia, ma impone una considerazione concreta e contestualizzata degli elementi specifici che rendano l'offerta potenzialmente inattendibile. La mancata verifica è sindacabile quando sia manifestamente illogica o irragionevole.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso incidentale va proposto nel termine di trenta giorni ed è disciplinato dall'articolo 42.

  Nel rito appalti, il ricorso incidentale è soggetto al termine di trenta giorni e al diverso dies a quo previsto dall'art. 42 c.p.a.; il periodo necessario per presentare l'istanza di accesso deve essere computato nel termine complessivo, per evitare proroghe rimesse alla volontà dell'interessato.

• art. 42, comma 1, c.p.a.

  Il termine di notificazione del ricorso incidentale decorre dalla ricevuta notificazione del ricorso principale.

  La notificazione del ricorso principale costituisce il riferimento temporale per la proposizione del ricorso incidentale, ferma la necessità di garantire l'effettiva conoscenza degli elementi utili alla difesa e di impedire dilazioni incompatibili con la speditezza del rito appalti.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Le parti devono fornire gli elementi di prova nella propria disponibilità; allegazioni dell'amministrazione sulla sostenibilità dell'offerta, non accompagnate dalla documentazione correlata, non consentono al giudice di verificarne la fondatezza.

• art. 89 c.p.c.

  Negli scritti presentati e nei discorsi pronunciati davanti al giudice, le parti e i loro difensori non debbono usare espressioni sconvenienti od offensive.

  La disposizione, applicabile al processo amministrativo tramite l'art. 39 c.p.a., consente la cancellazione delle espressioni gratuitamente offensive e, quando esse non riguardino l'oggetto della causa, anche la liquidazione di un risarcimento. Se le espressioni sono collegate alla materia controversa, la cancellazione può essere disposta ma non spetta il risarcimento previsto dal secondo comma.

• art. 39 c.p.a.

  Il rinvio esterno rende applicabile al processo amministrativo l'art. 89 c.p.c. in materia di espressioni sconvenienti od offensive contenute negli scritti difensivi.

• art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. 115/2002

  In caso di accoglimento del ricorso per un'omissione imputabile all'amministrazione, il contributo unificato può essere posto a carico dell'amministrazione stessa anche quando le spese di lite siano compensate.

Massime di principio

• Nel regime dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, la verifica dell'anomalia non è automatica e la stazione appaltante dispone di discrezionalità tecnica; tuttavia, quando l'offerta presenti elementi specifici e convergenti di possibile insostenibilità economica, la completa omissione di ogni valutazione o motivazione sull'opportunità di avviare il subprocedimento è illegittima per manifesta illogicità.
• La valutazione sull'anomalia deve considerare il complesso dell'offerta e il contesto concreto della gara. Un ribasso significativamente maggiore rispetto a quello degli altri concorrenti, combinato con precedenti dichiarazioni dell'operatore circa la possibilità di eseguire il contratto in perdita, può imporre alla stazione appaltante una specifica verifica sull'attendibilità e sostenibilità dell'offerta.
• Nel rito appalti, il termine per il ricorso incidentale decorre dalla notificazione del ricorso principale ai sensi dell'art. 42 c.p.a.; nel calcolo del termine di trenta giorni deve essere incluso anche il periodo necessario per presentare l'istanza di accesso, poiché l'accesso non può essere utilizzato per ampliare discrezionalmente il termine decadenziale.
• La conoscibilità o l'effettiva conoscenza, antecedente all'aggiudicazione, dei fatti posti a fondamento di una causa di esclusione impedisce di differire la proposizione dei motivi aggiunti fino alla pubblicazione di successive pronunce o decisioni penali, quando il ricorrente avrebbe potuto impugnare tempestivamente l'aggiudicazione.
• L'annullamento dell'aggiudicazione per omessa verifica dell'anomalia non comporta automaticamente l'esclusione dell'aggiudicatario né consente il subentro del secondo classificato, quando occorrano ulteriori valutazioni amministrative e verifiche, anche in ragione dell'inversione procedimentale.
• Nel processo amministrativo, le espressioni offensive possono essere cancellate ai sensi dell'art. 89 c.p.c. quando eccedano i limiti della correttezza processuale; il risarcimento per danno non patrimoniale non è però dovuto quando le espressioni, pur offensive, riguardino l'oggetto della controversia.

Come è indicizzato