Sentenza n. 3418/2026 - Napoli, Sezione 5

Esito

La controversia

La società ha impugnato il primo divieto prefettizio di esercizio dell’attività, adottato in relazione alla SCIA presentata ai sensi del d.P.R. n. 481/2001, deducendo: violazione dell’art. 2 del d.P.R. n. 481/2001 per tardività dell’intervento e assenza di sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza; insussistenza dei presupposti di cui all’art. 11 TULPS, poiché l’unica condanna risalente al 2015 per insolvenza fraudolenta sarebbe estinta e gli ulteriori elementi consisterebbero in procedimenti non definiti, segnalazioni di polizia e frequentazioni non adeguatamente documentate; difetto di istruttoria e motivazione; violazione del principio di proporzionalità. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo decreto prefettizio, qualificato dall’amministrazione come esercizio dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, deducendo illegittimità derivata, elusione dell’ordinanza cautelare, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, in particolare per avere la Prefettura valorizzato una proposta di sorveglianza speciale poi rigettata dal giudice della prevenzione. La Prefettura ha sostenuto la legittimità del provvedimento, richiamando il complessivo quadro indiziario, le frequentazioni con soggetti pregiudicati e la prosecuzione dell’attività nonostante il primo divieto.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile perché il primo provvedimento era stato sostituito dal successivo atto impugnato con motivi aggiunti e non era stato prospettato un interesse risarcitorio idoneo a giustificare l’esame nel merito ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. I motivi aggiunti sono stati rigettati. Il TAR ha distinto due ipotesi previste dall’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 481/2001: entro sessanta giorni dalla comunicazione della SCIA il Prefetto può vietare o sospendere l’attività per motivate esigenze di pubblica sicurezza nei casi di cui all’art. 11, comma 2, TULPS; oltre tale termine può intervenire direttamente solo per esigenze di pubblica sicurezza sopravvenute. Se gli elementi ostativi erano già conoscibili al momento della SCIA, il potere ordinario è consumato e l’amministrazione deve agire in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Nel caso concreto il nuovo decreto è stato ritenuto legittimo perché adottato entro il termine di dodici mesi vigente ratione temporis, fondato sull’illegittimità originaria del titolo tacitamente formatosi, motivato su un interesse pubblico specifico e attuale alla prevenzione dell’uso distorto dell’attività, e corredato dal bilanciamento con l’affidamento del privato. La prosecuzione dell’attività dopo la notifica del primo divieto è stata valorizzata come elemento nuovo, sintomatico di inaffidabilità e di volontà di sottrarsi ai comandi dell’autorità, nonché come ragione per escludere l’elusione dell’ordinanza cautelare: il secondo provvedimento non era una mera riproposizione, ma il risultato di istruttoria integrativa e di una nuova ponderazione degli interessi. Il TAR ha inoltre affermato che il giudizio amministrativo di affidabilità in materia di pubblica sicurezza ha natura prognostica e precauzionale e non richiede una condanna penale definitiva; l’autorità può valutare i fatti nella loro oggettività storica, i procedimenti pendenti, le frequentazioni e il contesto socio-ambientale, considerando gli indizi complessivamente e non atomisticamente. Il rigetto della proposta di sorveglianza speciale non impediva alla Prefettura di utilizzare quegli elementi sul piano sintomatico, trattandosi di valutazioni aventi finalità e standard differenti. È stata esclusa l’applicazione analogica dell’art. 94, comma 1, d.lgs. n. 159/2011, poiché la disposizione riguarda le interdittive antimafia e non il divieto prefettizio di esercizio dell’attività di noleggio. La società è stata condannata alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 d.P.R. n. 481/2001

  Il prefetto, entro sessanta giorni dal ricevimento della comunicazione, può vietare o sospendere l'esercizio dell'attività nei casi previsti dall'articolo 11, comma 2, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, per motivate esigenze di pubblica sicurezza e, in ogni caso e anche successivamente a tale termine, per sopravvenute esigenze di pubblica sicurezza.

  La disposizione prevede un potere inibitorio ordinario esercitabile entro sessanta giorni per motivate esigenze di pubblica sicurezza e un potere esercitabile oltre tale termine solo in presenza di esigenze sopravvenute. Se gli elementi ostativi erano già conoscibili alla presentazione della SCIA, l’intervento successivo deve essere ricondotto all’autotutela.

• art. 11 R.D. n. 773/1931 (TULPS)

  La norma consente all’autorità di pubblica sicurezza di formulare un giudizio prognostico e precauzionale sull’affidabilità del richiedente, senza necessità di una condanna penale definitiva, sulla base di un quadro indiziario complessivo idoneo a incrinare il rapporto fiduciario.

• art. 19 l. n. 241/1990

  Costituisce la base normativa della SCIA richiamata dal d.P.R. n. 481/2001.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Decorso il termine ordinario per l’intervento inibitorio, l’amministrazione può rimuovere il titolo favorevole tacitamente formatosi solo mediante autotutela, previa verifica dell’illegittimità originaria, del termine ragionevole, dell’interesse pubblico concreto e attuale e del bilanciamento con l’affidamento del privato.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La domanda di annullamento di un atto sostituito può essere esaminata nel merito solo se permane un interesse risarcitorio; in mancanza, il ricorso è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 94, comma 1, d.lgs. n. 159/2011

  La facoltà prefettizia di escludere divieti e decadenze per evitare la perdita dei mezzi di sostentamento opera nell’ambito delle interdittive antimafia e non è applicabile analogicamente al divieto di esercizio dell’attività di noleggio adottato per ragioni di pubblica sicurezza.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Richiamato quale base per l’oscuramento dei dati identificativi della parte.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla disciplina nazionale, a tutela dei diritti e della dignità della parte mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Il potere prefettizio di vietare o sospendere l’attività di noleggio di veicoli senza conducente ai sensi dell’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 481/2001 deve essere esercitato entro sessanta giorni dalla comunicazione della SCIA quando si fonda su elementi già esistenti e conoscibili al momento dell’avvio dell’attività; oltre tale termine, l’intervento diretto è legittimo solo in presenza di esigenze di pubblica sicurezza sopravvenute.
• Quando il divieto prefettizio è adottato oltre il termine di sessanta giorni sulla base di elementi già conoscibili alla presentazione della SCIA, l’amministrazione può intervenire soltanto mediante annullamento d’ufficio del titolo tacitamente formatosi, ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, indicando l’illegittimità originaria, l’interesse pubblico concreto e attuale, il termine ragionevole e il bilanciamento con l’affidamento del privato.
• In materia di autorizzazioni di pubblica sicurezza, il giudizio di affidabilità del richiedente è prognostico e precauzionale e non coincide con l’accertamento della responsabilità penale: l’amministrazione può valutare procedimenti pendenti, fatti non definiti con condanna, controlli di polizia, frequentazioni e contesto socio-ambientale, purché il quadro indiziario sia motivato e considerato complessivamente.
• Il rigetto giudiziale di una proposta di misura di prevenzione non impedisce all’autorità di pubblica sicurezza di valorizzare i medesimi fatti nel distinto giudizio amministrativo di affidabilità, poiché le due valutazioni hanno finalità, presupposti e standard diversi.
• La riedizione del potere dopo una misura cautelare non è elusiva quando l’amministrazione svolge un’istruttoria integrativa, valorizza fatti nuovi e procede a una rinnovata ponderazione degli interessi, anziché limitarsi a riprodurre il precedente provvedimento.
• La prosecuzione dell’attività nonostante la notifica di un precedente divieto prefettizio può costituire elemento autonomo e significativo di inaffidabilità ai fini del giudizio di pubblica sicurezza e incidere negativamente sul bilanciamento tra interesse pubblico e affidamento del privato.

Come è indicizzato