Sentenza n. 843/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento dell’illegittimità dell’occupazione a decorrere dal 17 novembre 2021, data successiva alla scadenza del termine quinquennale della dichiarazione di pubblica utilità del 16 novembre 2016, nonché la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, il risarcimento dei danni e l’adozione delle determinazioni previste dall’art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Il Comune aveva occupato le particelle, destinate alla realizzazione dell’allargamento della Variante Nord SS18, senza concludere il procedimento espropriativo mediante decreto di esproprio o cessione volontaria. L’amministrazione ha sostenuto che fosse intervenuto un preliminare di cessione bonaria e che i proprietari avessero accettato definitivamente l’indennità, anche sulla base di una nota contenente dati contabili per il pagamento del saldo. Ha inoltre dedotto la violazione dei principi di correttezza e buona fede e l’insussistenza del diritto al risarcimento. Il giudice ha ritenuto non dimostrata e comunque non perfezionata la cessione volontaria, in assenza di un atto scritto sottoscritto da entrambe le parti contenente gli elementi essenziali del contratto. Le domande relative alla quantificazione delle somme dovute a titolo indennitario o risarcitorio sono state ritenute estranee alla giurisdizione amministrativa.

La decisione

Il ricorso è stato accolto in parte. Il TAR ha accertato che l’occupazione è divenuta sine titulo dopo la scadenza della dichiarazione di pubblica utilità, non essendo intervenuti tempestivamente né il decreto di esproprio né un atto equipollente. L’immissione nel possesso, la realizzazione dell’opera pubblica, il pagamento o l’accettazione dell’indennità e l’avanzamento delle trattative non hanno determinato il trasferimento della proprietà né concluso il procedimento espropriativo. Il Comune è stato quindi obbligato a determinarsi, entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, sulla restituzione del bene previa riduzione in pristino oppure sull’acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001; in alternativa, è stata lasciata ferma la possibilità di una definitiva cessione negoziale. Il giudice non ha potuto imporre direttamente l’adozione dell’acquisizione sanante, trattandosi di scelta discrezionale dell’amministrazione. Le pretese relative all’entità dell’indennizzo, al risarcimento per l’occupazione senza titolo e alla sufficienza delle somme eventualmente già corrisposte sono state dichiarate inammissibili per difetto di giurisdizione, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate, salvo il contributo unificato posto a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  In caso di utilizzazione di un bene immobile per fini di interesse pubblico in assenza di un valido ed efficace titolo espropriativo, l’amministrazione deve scegliere, nell’esercizio della propria discrezionalità, tra restituzione del bene previa rimessione in pristino e acquisizione sanante, con corresponsione delle somme previste dalla legge. Il provvedimento di acquisizione produce effetti ex nunc.

• art. 11 c.p.a.

  La domanda o la parte di domanda devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario può essere riassunta davanti a quest’ultimo entro tre mesi dal passaggio in giudicato della decisione che dichiara il difetto di giurisdizione.

• art. 73 c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare e sottoporre al contraddittorio delle parti una possibile questione decisiva non previamente discussa, nella specie il difetto parziale di giurisdizione.

• art. 134 c.p.a.

  La giurisdizione di merito è eccezionale e tassativa; il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione imponendole direttamente l’adozione del provvedimento di acquisizione sanante.

• Primo Protocollo addizionale CEDU, art. 1

  L’irreversibile trasformazione del fondo per la realizzazione di un’opera pubblica non determina, di per sé, il trasferimento della proprietà in favore della pubblica amministrazione.

Massime di principio

• L’irreversibile trasformazione di un bene privato mediante la realizzazione di un’opera pubblica non trasferisce la proprietà alla pubblica amministrazione e non impedisce la restituzione del bene illegittimamente occupato.
• La cessione volontaria di un bene nell’ambito di un procedimento espropriativo richiede un atto scritto ad substantiam sottoscritto dall’espropriato e dal rappresentante legittimato dell’amministrazione, contenente gli elementi essenziali del contratto; l’offerta o accettazione dell’indennità, la disponibilità alla cessione, l’immissione nel possesso e i pagamenti non sono sufficienti a perfezionare il trasferimento della proprietà.
• Quando l’occupazione di un bene privato prosegue dopo la scadenza della dichiarazione di pubblica utilità senza decreto di esproprio, cessione perfezionata o acquisizione sanante, l’amministrazione deve far cessare l’occupazione sine titulo, scegliendo tra restituzione previa riduzione in pristino, acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001 o definitivo accordo negoziale.
• In assenza di un giudicato restitutorio, il giudice amministrativo non può ordinare direttamente la restituzione né imporre l’adozione dell’acquisizione sanante, ma deve assegnare all’amministrazione un termine per esercitare la discrezionalità spettantele e determinarsi tra le alternative previste dalla legge.
• Le controversie relative alla quantificazione dell’indennizzo ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, alle somme dovute per l’occupazione senza titolo e alla sufficienza degli importi già corrisposti appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario; resta invece al giudice amministrativo la cognizione sull’illegittimità del provvedimento di acquisizione sanante in sé considerato, inclusa l’insussistenza dei presupposti di legge e delle eccezionali ragioni di interesse pubblico.
• Nella determinazione delle somme dovute, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria completa e utilizzare criteri oggettivi, considerando il regime urbanistico, i vincoli e le zone di rispetto; può avvalersi, ove necessario, anche dei valori medi risultanti dalle quotazioni immobiliari dell’Agenzia delle Entrate.

Come è indicizzato