Sentenza n. 14331/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione deducendo, quanto all’immobile B, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, omessa considerazione degli effetti dell’autorizzazione relativa all’impianto ai sensi dell’art. 208 d.lgs. 152/2006 e illegittimità dell’ordine demolitorio. Quanto all’immobile C, ha dedotto l’erronea ricostruzione dello stato legittimo, l’omessa considerazione dell’epoca di costruzione, degli atti notarili e della concessione edilizia n. 2/1999, in violazione dell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001. Quanto all’immobile D, ha invocato i titoli edilizi del 1988, 1989 e 1995, nonché la tutela del legittimo affidamento e della buona fede. Ha inoltre dedotto, in via generale, violazione dell’affidamento, contraddittorietà, carenza di istruttoria e difetto di motivazione; la carenza di legittimazione passiva della società, quale mera utilizzatrice e non proprietaria, nonché la mancata notifica dell’ordine ai proprietari; infine, la violazione della partecipazione procedimentale per omessa comunicazione di avvio.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha ritenuto infondato il motivo relativo all’immobile B: la società non ha dimostrato l’esistenza di un titolo edilizio legittimante la consistenza attuale del manufatto. L’autorizzazione del 2007 relativa all’adeguamento dell’impianto di depurazione aveva oggetto opere impiantistiche e ambientali e la planimetria costituiva mera rappresentazione descrittiva di manufatti già esistenti; essa non poteva valere come titolo edilizio implicito né determinare una sanatoria extra ordinem. Analogamente, l’autorizzazione allo scarico del 2024 e i provvedimenti relativi all’esercizio dell’attività non hanno attestato la legittimità edilizia delle opere né fondato un affidamento tutelabile. Sono invece risultati fondati, per difetto di istruttoria, i motivi relativi agli immobili C e D. Il Comune aveva contestato la totale assenza di titolo senza esaminare adeguatamente la concessione edilizia n. 2/1999 relativa all’immobile C e la concessione edilizia n. 10/1995 relativa all’immobile D, limitandosi a considerare tali titoli soltanto nelle memorie difensive. L’amministrazione dovrà quindi rivalutare, in sede procedimentale, l’incidenza dei titoli preesistenti sulla qualificazione degli eventuali abusi, senza integrazione postuma della motivazione. Il motivo sulla legittimazione passiva è stato respinto: il responsabile dell’abuso comprende anche chi ha eseguito gli interventi o dispone del bene, inclusi concessionari e conduttori. La mancata notificazione dell’ordine ai proprietari non incide sulla sua legittimità nei confronti del responsabile, ma impedisce di pretendere dai proprietari ignari l’esecuzione e l’acquisizione gratuita dell’area nei loro confronti. Il motivo sulla mancata comunicazione di avvio è stato assorbito per C e D e respinto per B, trattandosi di attività vincolata e non essendo stati indicati elementi che avrebbero potuto modificare il contenuto dell’atto. Il TAR ha annullato l’ordinanza limitatamente alla demolizione degli immobili C e D, facendo salvi gli ulteriori provvedimenti comunali, previa adeguata istruttoria e tenendo conto anche della carenza di autorizzazione paesaggistica. Spese integralmente compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 208, comma 6, d.lgs. 152/2006

  L’autorizzazione unica relativa alla realizzazione e gestione di impianti di trattamento dei rifiuti non sostituisce, nel caso esaminato, il titolo edilizio necessario per legittimare manufatti non compresi nell’oggetto effettivo dell’autorizzazione.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile C; la decisione accoglie la censura per difetto di istruttoria senza sviluppare una specifica interpretazione della disposizione.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione può essere rivolto, oltre che al proprietario, al responsabile dell’abuso, nozione che comprende l’esecutore materiale e chi dispone del bene, inclusi concessionari e conduttori.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La mancata notificazione dell’ordine al proprietario impedisce, nei suoi confronti, l’acquisizione gratuita dell’area per mancata ottemperanza, ma non elimina l’obbligo di demolizione gravante sul responsabile dell’abuso destinatario dell’ordine.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla prospettazione della ricorrente secondo cui le difformità degli immobili C e D avrebbero potuto integrare parziali difformità dal titolo; la sentenza impone al Comune di svolgere una nuova istruttoria sulla corretta qualificazione degli abusi.

• art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullamento dell’ordine demolitorio, quale provvedimento vincolato, quando il ricorrente non dimostri che avrebbe potuto fornire elementi idonei a incidere sul contenuto sostanziale della decisione.

Massime di principio

• Le autorizzazioni amministrative rilasciate per finalità diverse da quella edilizia, comprese quelle relative all’adeguamento di impianti ambientali, agli scarichi o all’esercizio di un’attività, non sostituiscono il permesso di costruire e non possono legittimare implicitamente manufatti abusivi; la mera rappresentazione di un manufatto in una planimetria descrittiva non costituisce titolo edilizio né sanatoria extra ordinem.
• L’amministrazione, prima di qualificare un’opera come realizzata in totale assenza di titolo, deve esaminare i titoli edilizi precedentemente rilasciati riferibili all’immobile e accertare se essi incidano sulla consistenza legittima e sulla corretta qualificazione delle difformità. Tale valutazione non può essere introdotta per la prima volta con la motivazione difensiva in giudizio.
• Il responsabile dell’abuso destinatario dell’ordine di demolizione può essere individuato anche nel soggetto che dispone materialmente del bene, compresi concessionario o conduttore, oltre che nell’esecutore materiale, indipendentemente dalla titolarità dominicale dell’immobile.
• La mancata notificazione dell’ordine di demolizione al proprietario non determina l’illegittimità dell’ordine impartito al responsabile dell’abuso, ma impedisce di pretendere dal proprietario ignaro l’esecuzione dell’ordine e di disporre nei suoi confronti l’acquisizione gratuita dell’area per mancata ottemperanza.
• Il decorso del tempo, la conoscenza dell’abuso da parte dell’amministrazione e il rilascio di atti amministrativi concernenti interessi pubblici diversi dall’ordinato assetto del territorio non fondano, di regola, un legittimo affidamento nella legittimità di opere prive del necessario titolo edilizio; l’ordine di demolizione conserva natura doverosa e vincolata.
• La violazione della comunicazione di avvio non rende annullabile un ordine di demolizione vincolato quando il ricorrente non indichi elementi fattuali o giuridici che, se acquisiti nel procedimento, avrebbero potuto modificare il contenuto sostanziale dell’atto.

Come è indicizzato