Sentenza n. 196/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento della responsabilità precontrattuale del Comune e il risarcimento di € 172.253,32 per le spese di progettazione e di € 1.500.000,00 per perdita di chance. Ha dedotto: la violazione dell’art. 193, comma 2, d.lgs. 36/2023, per il mancato rispetto del termine di 90 giorni per la valutazione della fattibilità della proposta; la violazione degli artt. 2 e 3 l. 241/1990 per la mancata conclusione tempestiva del procedimento con provvedimento espresso; la violazione dei doveri di correttezza e buona fede ex art. 1337 c.c., assumendo che le interlocuzioni, le richieste di integrazione e le modifiche progettuali richieste dal Comune avessero ingenerato un affidamento sulla conclusione della convenzione, poi leso dall’interruzione delle trattative e dal successivo rigetto. Con motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 569/2024, contestando sia il ritardo sia le ragioni del rigetto, sostenendo che la documentazione fosse stata adeguata e che i rilievi ambientali, paesaggistici e turistici fossero noti all’amministrazione sin dall’inizio e avrebbero dovuto essere comunicati tempestivamente. Il Comune ha dedotto l’assenza di un affidamento tutelabile, essendo la procedura arrestatasi prima della valutazione di fattibilità, della dichiarazione di pubblico interesse e dell’indizione della gara.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e i motivi aggiunti. In via preliminare ha ritenuto tempestivo il deposito documentale del Comune, rilevando che il termine per la costituzione ex art. 46, comma 1, c.p.a. è ordinatorio e che i documenti erano stati depositati nel termine ex art. 73 c.p.a.; la ricorrente aveva inoltre potuto replicare senza chiedere un rinvio. Nel merito, ha escluso la violazione risarcitoriamente rilevante dell’art. 193 d.lgs. 36/2023. Il termine di 90 giorni presupponeva la completezza della proposta, che mancava, poiché erano state richieste integrazioni relative allo schema di convenzione, alla relazione idraulica, alla variante urbanistica e agli adeguamenti progettuali conseguenti ai vincoli paesaggistici e ambientali. In ogni caso, il termine era ordinatorio e non perentorio, sicché il suo superamento avrebbe integrato una mera irregolarità non viziante. La mancata tempestiva adozione del provvedimento espresso non ha fondato responsabilità precontrattuale: la società non aveva proposto l’azione avverso il silenzio né allegato uno specifico danno da ritardo, e dal momento dell’interruzione delle interlocuzioni era consapevole del mancato intendimento del Comune di approvare la proposta. Il TAR ha poi escluso la violazione delle garanzie partecipative e del preavviso di rigetto, richiamando la specialità della disciplina del project financing e l’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella valutazione della proposta. Ha escluso anche la responsabilità precontrattuale per violazione dell’affidamento: la procedura non era giunta né alla valutazione di fattibilità, né alla dichiarazione di pubblico interesse, né all’indizione della gara, fase considerata il confine oltre il quale l’aspettativa di fatto può trasformarsi in aspettativa giuridicamente tutelata. Le interlocuzioni e le integrazioni richieste erano giustificate dalla complessità tecnica dell’intervento e il Comune aveva comunicato già nel gennaio 2024 la necessità di una variante urbanistica e, nel febbraio 2024, la rilevanza dei vincoli ambientali, paesaggistici e archeologici. Non è stata quindi ravvisata una condotta colposamente ondivaga o ingannevole. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto ammissibile la contestazione indiretta delle ragioni del rigetto, anche senza impugnazione della successiva delibera consiliare, poiché la domanda risarcitoria per violazione della buona fede non coincide necessariamente con l’impugnazione dell’atto amministrativo. Tuttavia, ha ritenuto le ragioni del rigetto ragionevoli e comunque non idonee a dimostrare una responsabilità precontrattuale. Ha inoltre escluso la rilevanza della sopravvenuta legge n. 182/2025, poiché alla sua entrata in vigore la proposta era già stata definitivamente ritenuta priva di interesse pubblico. Infine, ha osservato che, anche ove la responsabilità fosse stata configurabile, il danno da responsabilità precontrattuale avrebbe potuto riguardare soltanto l’interesse negativo, non il lucro derivante dalla stipulazione ed esecuzione della concessione; la perdita di chance avrebbe comunque richiesto una riduzione parametrata alla probabilità effettiva di aggiudicazione. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in € 2.000,00 oltre accessori, mentre nulla è stato disposto nei confronti della controinteressata non costituita.

Norme richiamate

• art. 193 d.lgs. 36/2023

  "L'ente concedente valuta entro novanta giorni dalla presentazione della proposta, la fattibilità della medesima [...] L'ente concedente conclude la procedura di valutazione con provvedimento espresso"

  Il termine di 90 giorni presuppone la completezza della proposta ed è ordinatorio, non perentorio, in assenza di una specifica sanzione di decadenza o di perdita del potere amministrativo. Il suo superamento non determina di per sé illegittimità dell’atto né responsabilità precontrattuale.

• art. 2 l. 241/1990

  La procedura di project financing è soggetta all’obbligo generale di conclusione del procedimento con un provvedimento espresso, ma la ritardata conclusione, in assenza di uno specifico danno da ritardo e di lesione dell’affidamento tutelabile, non fonda automaticamente responsabilità precontrattuale.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non consente di trasformare la fase preliminare di valutazione della proposta in una posizione di affidamento qualificato alla conclusione favorevole della procedura.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Secondo il richiamo giurisprudenziale recepito dal TAR, il preavviso di rigetto non si applica alla procedura di project financing in ragione della specialità della disciplina e dell’ampia discrezionalità dell’amministrazione nella valutazione della proposta.

• art. 46, comma 1, c.p.a.

  Il termine per la costituzione della parte intimata è ordinatorio; la produzione documentale può avvenire entro il termine previsto dall’art. 73 c.p.a., purché sia preservato il contraddittorio sostanziale.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il deposito di documenti e memorie nel termine processuale previsto dalla norma è ammissibile anche quando la costituzione sia successiva al termine ordinatorio dell’art. 46 c.p.a.

• art. 117 c.p.a.

  La mancata attivazione dell’azione avverso il silenzio è stata valorizzata dal TAR per escludere che il ritardo nella conclusione del procedimento potesse fondare, nel caso concreto, la responsabilità precontrattuale dedotta.

• art. 1337 c.c.

  La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione richiede una condotta colposa lesiva di un affidamento incolpevole e ragionevole alla conclusione positiva della procedura; tale affidamento non sorge, di regola, nelle fasi iniziali del project financing anteriori alla valutazione di fattibilità, alla dichiarazione di pubblico interesse e all’indizione della gara.

Massime di principio

• Nella procedura di project financing, il termine previsto per la valutazione della fattibilità della proposta è ordinatorio, salvo che la legge stabilisca espressamente la perentorietà o una sanzione decadenziale; il suo superamento non determina da solo l’illegittimità dell’azione amministrativa né la responsabilità precontrattuale dell’ente concedente.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può sussistere anche in presenza di atti amministrativi legittimi, ma richiede una condotta colposa contraria a correttezza e buona fede e la lesione di un affidamento ragionevole e incolpevole alla conclusione positiva della procedura.
• Nelle procedure di project financing, la presentazione della proposta e le successive interlocuzioni tecniche non attribuiscono al promotore un’aspettativa giuridicamente tutelata alla stipulazione della concessione. In linea generale, tale posizione può maturare soltanto a uno stadio avanzato della procedura, quantomeno dopo l’indizione della gara, mentre prima della valutazione di fattibilità e della dichiarazione di pubblico interesse permane una mera aspettativa di fatto.
• Le richieste di integrazioni e modifiche progettuali non denotano, da sole, una condotta amministrativa ondivaga o colposa quando siano giustificate dalla complessità tecnica dell’intervento, dalla necessità di varianti urbanistiche e dalla presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o archeologici previamente rappresentati al proponente.
• La mancata impugnazione dell’atto amministrativo lesivo non preclude necessariamente una domanda risarcitoria fondata sulla responsabilità precontrattuale, poiché la violazione della buona fede e dell’affidamento può essere distinta dall’illegittimità del provvedimento; resta tuttavia necessario dimostrare in concreto i presupposti della responsabilità e del danno.
• La responsabilità precontrattuale risarcisce l’interesse negativo, comprendente le spese inutilmente sostenute e la perdita di occasioni alternative, ma non l’utile o il vantaggio economico che sarebbe derivato dalla conclusione ed esecuzione del contratto; la perdita di chance deve inoltre essere rapportata alla probabilità effettiva di conseguimento del risultato.

Come è indicizzato