Sentenza n. 1216/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato l’ordine di demolizione relativo a un ampliamento residenziale di 164,60 mc e a una piscina, realizzati sulla base del provvedimento unico n. 206/2014, annullato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5101/2025 per incompetenza dello sportello SUAP, in assenza dei presupposti soggettivi e oggettivi per l’utilizzo della procedura riservata alle attività produttive. Ha dedotto, con il ricorso e i motivi aggiunti, violazione dell’art. 6 della l.r. Sardegna n. 23/1985, dell’art. 22-bis della stessa legge e dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto riesercitare il potere in conformità all’effetto conformativo della sentenza d’appello e valutare la convalida del titolo o la fiscalizzazione. Ha inoltre contestato il rigetto dell’istanza di autotutela per difetto di istruttoria e motivazione, falsa applicazione dell’art. 38 e mancata applicazione degli artt. 3 e 6 l. n. 241/1990 e dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001: a suo dire, il vizio accertato sarebbe stato meramente procedurale e rimovibile, da valutare secondo il regime urbanistico vigente al tempo del titolo, e non avrebbe potuto essere qualificato dal Comune come sostanziale. Ha contestato anche la mancata fiscalizzazione in caso di impossibilità di rimuovere i vizi amministrativi e la mancata verifica dell’impossibilità di ripristino. Infine, ha sostenuto che la piscina non fosse travolta dall’annullamento del titolo del 2014, perché oggetto di successive varianti SUAPE del 2017 e del 2019, che avrebbero costituito un titolo autonomo. Il Comune di Olbia e il proprietario dell’immobile adiacente, controinteressato, si sono costituiti chiedendo il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure. La sentenza del Consiglio di Stato n. 5101/2025 aveva qualificato espressamente come sostanziale il vizio di incompetenza che aveva determinato l’annullamento del titolo; il Comune non poteva riqualificarlo come meramente procedurale ai fini dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, poiché le due categorie di vizi sono ontologicamente distinte e non possono essere confuse in funzione della disposizione da applicare. In conseguenza dell’annullamento del titolo per vizio sostanziale, le opere sono equiparabili a costruzioni sine titulo e il Comune era tenuto a esercitare il potere sanzionatorio, disponendo la demolizione ai sensi dell’art. 6 l.r. Sardegna n. 23/1985 e dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. L’ordine demolitorio è atto vincolato e non richiedeva una specifica motivazione sull’insussistenza dei presupposti per la fiscalizzazione né una ponderazione di interessi; l’affidamento del privato sul titolo non impedisce il ripristino in presenza di abusività sostanziale. La formula della sentenza d’appello sulla riedizione del potere consentiva al Comune di riesercitarlo nel rispetto della legalità, ma non lo vincolava a convalidare il titolo o a fiscalizzare l’abuso; inoltre, i termini di validità della l.r. Sardegna n. 4/2009 erano scaduti da circa un decennio. È stata respinta anche la censura relativa alla piscina: anch’essa era stata assentita dal provvedimento del 2014 annullato, mentre gli atti del 2017 e del 2019 risultavano mere varianti in corso d’opera, accessorie e dipendenti dal titolo principale, e non un autonomo titolo idoneo a giustificarne il mantenimento. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni e la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  una volta statuito dal Consiglio di Stato che si tratta di un vizio sostanziale non è possibile riqualificare il medesimo vizio come mero vizio procedurale ai fini della valutazione circa la sussistenza o meno dei presupposti per l’applicabilità nella fattispecie delle disposizioni di favore di cui all’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 (norma che, come l’art. 21-octies citato, distingue tra vizi procedurali – emendabili - e vizi sostanziali - non emendabili).

  L’art. 38 distingue i vizi procedurali emendabili da quelli sostanziali non emendabili; quando la pronuncia che annulla il titolo ha qualificato il vizio come sostanziale, tale qualificazione non può essere mutata dall’amministrazione per ottenere l’applicazione della disciplina favorevole.

• art. 6 l.r. Sardegna n. 23/1985

  Il Comune, quindi, altro non poteva fare se non adeguarsi al contenuto della ridetta sentenza del Consiglio di Stato e, una volta preso atto dell’avvenuto annullamento del titolo edilizio per un vizio di natura sostanziale, esercitare il potere sanzionatorio di cui all’art. 6 della l.r. n. 23/1985 (e 31 del d.P.R. n. 380/2001) con l’adozione dell’ordinanza di demolizione e ripristino n. 58 dell’11.9.2025.

  L’annullamento giurisdizionale del titolo per un vizio sostanziale impone al Comune di esercitare il potere sanzionatorio previsto dalla legge regionale, mediante ordine di demolizione e ripristino.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  Difatti, l’annullamento giurisdizionale di un permesso di costruire per vizi sostanziali equipara le opere realizzate a costruzioni sine titulo, rendendo applicabile la sanzione demolitoria di cui all’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (C.d.S., n. 2832/2023).

  L’annullamento giurisdizionale del permesso di costruire per vizi sostanziali rende le opere equiparabili a costruzioni prive di titolo e comporta l’applicabilità della sanzione demolitoria.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Come visto sopra, il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 5101/2025 con cui è stato annullato il provvedimento unico n. 206/2014, ha affermato expressis verbis che il vizio di incompetenza che ha dato luogo all’accoglimento dell’appello ha “natura sostanziale”, da ciò facendo derivare la conseguenza della inapplicabilità alla fattispecie della previsione di cui all’art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990.

  La previsione non si applica al vizio di incompetenza qualificato come sostanziale dalla sentenza che ha annullato il titolo.

Massime di principio

• Quando una sentenza passata in giudicato annulla un titolo edilizio qualificando espressamente come sostanziale il vizio che lo inficia, l’amministrazione non può riqualificare quel vizio come meramente procedurale per applicare la disciplina dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001; la distinzione tra vizi sostanziali e procedurali non varia in funzione dell’istituto invocato.
• L’annullamento giurisdizionale di un permesso di costruire per un vizio sostanziale equipara le opere realizzate a costruzioni sine titulo e consente l’applicazione della sanzione demolitoria prevista dall’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 e dalla normativa regionale pertinente.
• L’ordine di demolizione conseguente all’annullamento giurisdizionale del titolo per vizi sostanziali è vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’insussistenza dei presupposti della fiscalizzazione né una ponderazione di interessi contrapposti; l’affidamento del privato sul titolo annullato non impedisce il ripristino in presenza di abusività sostanziale.
• La statuizione che lascia ferma la riedizione del potere amministrativo consente all’amministrazione di riesercitarlo nel rispetto del giudicato e della legalità, ma non impone, in assenza dei presupposti normativi, la convalida del titolo o la fiscalizzazione dell’abuso.
• Le varianti in corso d’opera che abbiano carattere accessorio e dipendente dal titolo edilizio principale, e per le quali non risulti una variazione essenziale, non costituiscono autonomo titolo idoneo a mantenere le opere quando il titolo principale sia stato annullato.

Come è indicizzato