Parere n. 744/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da Edimpresa Murant s.r.l. contro la Regione Sardegna, avente a oggetto la delibera della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, nonché gli atti connessi di adozione e pubblicazione.

La posizione della società ricorrente

La società era proprietaria di un’area nel Comune di Sant’Antioco, ricadente in zona omogenea C e compresa nel piano di lottizzazione “Golfo di Palmas”, già approvato e convenzionato. Nel ricorso ha sostenuto che l’intervento possedesse i requisiti previsti dall’art. 15, comma 1, delle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R. e che, pertanto, il Piano non ne impedisse la realizzazione.

La società ha tuttavia prospettato il rischio che l’intervento fosse ricondotto al diverso regime dell’art. 15, comma 3, con conseguente applicazione del comma 4 e necessità dell’intesa prevista dall’art. 11 delle N.T.A. La lesione denunciata consisteva quindi nell’eventuale aggravamento del procedimento e nel possibile ritardo nel rilascio dei titoli edilizi.

Motivi dedotti

La ricorrente ha formulato numerosi motivi, relativi, tra l’altro:

• alla violazione della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004 e dell’art. 15 delle N.T.A.;
• all’illogicità, irragionevolezza e al difetto di istruttoria;
• all’incompetenza della Giunta regionale rispetto al Consiglio regionale;
• alla mancata acquisizione delle intese con gli organi statali;
• all’istituzione di organi e uffici non previsti dalla disciplina applicabile;
• all’asserita inversione del procedimento di esame delle osservazioni e di acquisizione del parere del Comitato tecnico regionale per l’urbanistica;
• all’omesso esame delle osservazioni dei privati;
• alla mancata partecipazione dei Comuni e al difetto di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale;
• all’illegittimità dell’istituto dell’intesa e delle attribuzioni conferite alla Giunta regionale;
• alla violazione della separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestionali;
• alla carenza di competenza legislativa regionale in materia paesaggistica.

Evoluzione del procedimento consultivo

Il Consiglio di Stato ha adottato più pareri interlocutori, nel 2015, nel 2022 e nel 2024, chiedendo di verificare la permanenza dell’interesse e disponendo approfondimenti sul mutato quadro normativo e giurisprudenziale in materia di pianificazione paesaggistica.

Il parere interlocutorio del 2024 ha richiamato, tra l’altro, l’evoluzione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la legge regionale Sardegna n. 21 del 2020 e le sentenze della Corte costituzionale 23 dicembre 2021, n. 257, e 28 gennaio 2022, n. 24. La società ricorrente non ha però risposto alle reiterate richieste del Presidente della Sezione di confermare la permanenza dell’interesse alla decisione.

La Regione Sardegna, con relazione del 7 agosto 2025, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e ha controdedotto anche nel merito ai motivi dedotti.

Valutazione sull’interesse a ricorrere

Il Collegio ha ricordato che le condizioni dell’azione comprendono la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere e che tali condizioni devono sussistere sia al momento della proposizione della domanda sia al momento della decisione.

L’interesse a ricorrere consiste nel vantaggio pratico e concreto che il ricorrente può ottenere dall’accoglimento dell’impugnazione. Il processo amministrativo non è una giurisdizione di diritto oggettivo finalizzata alla sola restaurazione astratta della legalità, ma serve a definire una controversia nella quale il ricorrente deduca una lesione diretta, concreta e attuale della propria posizione giuridica.

La parte ricorrente deve provare la sussistenza di tale interesse, secondo i requisiti di attualità, concretezza e personalità, in applicazione dell’art. 100 c.p.c., richiamato dall’art. 39, comma 1, c.p.a.

Applicazione al caso concreto

Nel caso esaminato, la società aveva espressamente affermato che il P.P.R., secondo la propria interpretazione dell’art. 15 delle N.T.A., non impediva la realizzazione dell’intervento e non arrecava alcun pregiudizio. La lesione era stata prospettata soltanto in relazione all’eventualità che l’amministrazione adottasse in futuro un’interpretazione diversa e assoggettasse l’intervento all’intesa prevista dall’art. 11.

Il Collegio ha ritenuto che tale prospettazione non integrasse un interesse attuale e concreto. Ha inoltre rilevato che il ricorso era diretto all’annullamento dell’intero Piano Paesaggistico Regionale e non soltanto della disposizione asseritamente lesiva.

La mancata risposta alle richieste di conferma della permanenza dell’interesse ha costituito un ulteriore elemento dimostrativo dell’assenza di un interesse effettivo alla definizione del ricorso.

Conclusione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile il ricorso per carenza originaria dell’interesse concreto e attuale all’annullamento del P.P.R. La società non poteva ottenere una pronuncia meramente astratta o di principio, da utilizzare in futuro nell’ipotesi di una diversa interpretazione delle Norme Tecniche di Attuazione. Il Collegio ha quindi espresso il parere che il ricorso dovesse essere dichiarato inammissibile, senza esaminare nel merito i numerosi motivi dedotti.