Sentenza n. 86/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego prefettizio fondato sul ritenuto mancato possesso dei requisiti di cui all'art. 138 del R.D. n. 773/1931, in particolare della buona condotta morale. Ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 138 T.U.L.P.S., difetto assoluto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, sviamento e irrazionalità manifesta. La ricorrente ha contestato che i procedimenti penali richiamati dall'amministrazione fossero ancora pendenti, evidenziando che le denunce e i procedimenti erano stati archiviati, che il casellario giudiziale e i carichi pendenti erano negativi e che le proprie frequentazioni con soggetti pregiudicati o segnalati erano state meramente occasionali. Ha inoltre censurato l'utilizzo di episodi risalenti nel tempo, la mancata considerazione dell'attività lavorativa svolta per anni senza contestazioni, l'omessa valutazione della natura non armata dell'attività richiesta e l'insufficiente ponderazione dell'incidenza del diniego sul diritto al lavoro. È stato altresì dedotto che l'amministrazione avrebbe erroneamente posto a carico dell'interessata l'onere di provare la propria buona condotta, in contrasto con la sentenza della Corte costituzionale n. 440 del 1993.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, ordinando alla Prefettura di rideterminarsi sulla domanda entro trenta giorni dalla notifica o comunicazione della sentenza. Il giudice ha chiarito che la valutazione prefettizia della buona condotta è discrezionale e deve essere concreta, individualizzata, coerente e adeguatamente motivata. Le denunce e i procedimenti penali archiviati non vincolano l'autorità di pubblica sicurezza, che può svolgere autonome valutazioni di affidabilità, ma, quando l'esito penale è favorevole all'interessato, il diniego deve essere sorretto da una motivazione rafforzata riferita ai fatti concretamente accertati e alla loro incidenza sulla buona condotta. Nel caso esaminato, tre precedenti erano risalenti, uno non era adeguatamente ricostruito quanto alle ragioni dell'archiviazione e, per l'episodio più recente, il giudice penale aveva escluso la rilevanza penale del fatto, qualificandolo come inadempimento civilistico. Quanto ai controlli di polizia, la ricorrente era stata trovata in compagnia di soggetti soltanto denunciati e non condannati, in occasione di frequentazioni episodiche; mancavano quindi elementi idonei a fondare un giudizio di inaffidabilità. L'amministrazione avrebbe dovuto accertare gli esiti delle denunce a carico di tali soggetti, la loro identità e l'eventuale consistenza dei rapporti con la ricorrente. Il TAR ha inoltre escluso che possa operare una teoria del contagio indiretto, tale da far derivare l'inaffidabilità del richiedente dalle sole frequentazioni occasionali con persone segnalate. È stato considerato rilevante anche l'interesse della ricorrente a migliorare la propria posizione lavorativa. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 138 R.D. n. 773/1931

  le guardie particolari non debbono aver riportato condanne per delitti ed essere persone di buona condotta morale

  Il possesso della buona condotta morale deve essere valutato concretamente dall'autorità di pubblica sicurezza, con istruttoria adeguata e motivazione coerente; non è sufficiente il richiamo generico a denunce, precedenti risalenti o frequentazioni occasionali.

• art. 11, comma 2, R.D. n. 773/1931

  La versione originaria della disposizione poneva a carico dell'interessato l'onere di provare la propria buona condotta; tale previsione è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale.

• sentenza Corte costituzionale n. 440 del 1993

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 11, comma 2, T.U.L.P.S. nella parte in cui poneva a carico dell'interessato l'onere di provare la propria buona condotta.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi precede il provvedimento finale, ma nel caso concreto il vizio decisivo è stato individuato nell'insufficiente istruttoria e motivazione del diniego.

Massime di principio

• Il requisito della buona condotta morale richiesto per l'approvazione prefettizia alla nomina di una guardia particolare deve essere valutato in concreto e individualmente, sulla base di fatti attuali o comunque adeguatamente contestualizzati, senza porre a carico dell'interessato l'onere di provare la propria moralità.
• La mera esistenza di denunce o di procedimenti penali archiviati non è, di per sé, sufficiente a negare un titolo di polizia; l'amministrazione può svolgere valutazioni autonome rispetto all'esito penale, ma deve indicare i fatti concreti accertati e spiegare specificamente la loro incidenza sull'affidabilità e sulla buona condotta del richiedente.
• Quando le denunce a carico del richiedente si siano concluse con un esito penale favorevole, il provvedimento negativo deve contenere una motivazione rafforzata, riferita alle condotte effettivamente emerse e non alla sola pendenza o esistenza originaria delle denunce.
• Le frequentazioni episodiche del richiedente con persone soltanto denunciate, ma non condannate, non consentono automaticamente di desumere l'inaffidabilità morale del richiedente: l'amministrazione deve accertare l'esito delle denunce, la consistenza dei rapporti e gli ulteriori elementi concreti eventualmente indicativi di pericolosità o inaffidabilità.
• La discrezionalità dell'autorità di pubblica sicurezza nella valutazione dei requisiti per un titolo abilitativo non esonera dall'obbligo di considerare la risalenza degli episodi, la condotta successiva dell'interessato, l'attività lavorativa svolta senza rilievi e l'incidenza concreta del diniego sull'interesse lavorativo dedotto.

Come è indicizzato