Sentenza n. 4232/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il proprietario aveva presentato nel 1986 domanda di condono ai sensi dell'art. 31 della legge n. 47/1985 per opere interne ed esterne, consistenti nella copertura e chiusura di una porzione di corte interna e nella copertura di una terrazza. L'area era sottoposta a vincolo paesaggistico. La Commissione edilizia integrata aveva espresso parere contrario alle opere esterne, ritenendo incompatibili con i valori estetici tradizionali del luogo i materiali e le caratteristiche costruttive, qualificati come precari e privi di intento di decoro. Nel 2019 il Comune aveva negato definitivamente il condono e ordinato la demolizione. Il ricorso di primo grado deduceva violazione della disciplina sul condono, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento, difetto dei presupposti, disparità di trattamento, illogicità, contraddittorietà, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità e irretroattività delle sanzioni, lesione dell'affidamento e violazione della libertà di iniziativa economica. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello il proprietario ha contestato la valutazione paesaggistica, sostenendo la collocazione delle opere in una corte interna, la loro modesta entità, la sostituzione successiva del manto di copertura con materiale di colore affine alle tegole, la presenza di opere analoghe nelle vicinanze, la sproporzione della demolizione, l'obbligo di prescrivere interventi migliorativi, l'applicazione retroattiva della disciplina sanzionatoria e l'affidamento derivante dal lungo tempo trascorso, dall'inerzia amministrativa e dalla prassi relativa a opere analoghe. Il capo della sentenza di primo grado relativo alla formazione del silenzio-assenso non è stato impugnato ed è passato in giudicato interno.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficiente la motivazione del parere paesaggistico, integralmente recepita dal diniego comunale, perché individuava i materiali e le caratteristiche costruttive precarie e prive di decoro, ritenuti incompatibili con i valori estetici tradizionali del luogo. La tutela paesaggistica non dipende dalla visibilità del manufatto dalla pubblica via, poiché il bene paesaggistico è tutelato nella sua integrità complessiva. La presenza di altri manufatti analoghi o più invasivi non consente di invocare la disparità di trattamento per ottenere la reiterazione di eventuali illegittimità e, comunque, il diniego di condono è espressione di potere vincolato. Non rileva la sostituzione successiva del manto di copertura, poiché il condono deve essere valutato con riferimento allo stato dei manufatti risultante dalla domanda e dall'istruttoria, senza modifiche sopravvenute prive di autonomo previo titolo. L'Amministrazione non è tenuta a imporre prescrizioni o condizioni per rendere l'opera compatibile con il vincolo paesaggistico. Una volta negata la sanatoria, le opere abusive restano soggette alla demolizione secondo il regime ordinario; il richiamo all'art. 199, comma 1, della l.r. Toscana n. 65/2014 è stato ritenuto legittimo. Il principio di proporzionalità non impone soluzioni alternative nell'esercizio del potere repressivo edilizio, che è vincolato. L'ordine di demolizione ha natura ripristinatoria e non punitiva, sicché non si pone un problema di irretroattività e trova applicazione il principio tempus regit actum. Il decorso del tempo non genera affidamento tutelabile sulla conservazione di un abuso mai assistito da titolo; la stessa domanda di condono dimostra la consapevolezza dell'abusività. L'inerzia dell'Amministrazione, l'assenza di segnalazioni dei vicini e una prassi non documentata relativa a opere analoghe non incidono sulla legittimità della repressione né possono fondare un autovincolo in un procedimento vincolato. La libertà di iniziativa economica deve rispettare la tutela costituzionale del paesaggio. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 l. 47/1985

  Disciplina la domanda di condono edilizio; la sanatoria è valutata con riferimento alle opere effettivamente realizzate e alla sussistenza dei presupposti normativi, inclusa la compatibilità paesaggistica.

• art. 35, comma 12, l. 47/1985

  È richiamato in relazione alla sospensione dei termini per la formazione del silenzio-assenso a seguito della richiesta di documentazione integrativa; il relativo capo della sentenza di primo grado è divenuto coperto da giudicato interno perché non impugnato.

• art. 199, comma 1, l.r. Toscana n. 65/2014

  Costituisce la base normativa dell'ordine di demolizione e rimessione in pristino per opere di ristrutturazione edilizia realizzate senza titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione è assolto quando il diniego recepisce un parere paesaggistico che espone, anche sinteticamente, gli elementi logici del giudizio negativo e il disvalore paesaggistico dell'intervento.

• art. 11 l. 689/1981

  Il principio di proporzionalità non impone alternative all'ordine demolitorio quando il potere repressivo edilizio è vincolato e non consente una ponderazione discrezionale tra conservazione dell'abuso e ripristino della legalità.

• art. 7 CEDU

  Non si applica all'ordine di demolizione in quanto misura ripristinatoria reale e non sanzione sostanzialmente punitiva.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  È richiamato nella controversia con riguardo alla sanatoria edilizia, ma la decisione si fonda principalmente sulla disciplina del condono e sulla valutazione paesaggistica negativa.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È richiamato dall'appellante in relazione all'irretroattività delle sanzioni paesaggistiche, ma il giudice esclude che l'ordine demolitorio abbia natura punitiva.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata incontra il limite dell'interesse collettivo alla tutela del paesaggio.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio costituisce interesse costituzionale che giustifica il limite all'attività economica privata.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione della causa senza discussione, sulla base delle istanze di passaggio in decisione delle parti.

Massime di principio

• Nel procedimento di condono edilizio relativo a opere realizzate in area vincolata, la valutazione paesaggistica deve riferirsi ai manufatti nello stato risultante dalla domanda e dall'istruttoria; l'Amministrazione non è tenuta a prescrivere modifiche, materiali o condizioni finalizzate a rendere successivamente compatibile l'intervento con il vincolo.
• Un parere paesaggistico contrario può essere motivato anche sinteticamente, purché individui gli elementi concreti dai quali deriva l'incompatibilità dell'opera con i valori tutelati; il diniego comunale che recepisca integralmente tale parere non necessita, di regola, di ulteriori autonome ragioni motivazionali.
• La compatibilità paesaggistica non dipende dalla visibilità del manufatto dalla pubblica via o da specifici punti di osservazione, poiché la tutela riguarda l'integrità complessiva del bene paesaggistico e il rispetto dei criteri costruttivi coerenti con il vincolo.
• Il diniego di condono per insussistenza dei presupposti di sanabilità e il conseguente ordine di demolizione costituiscono espressione di potere vincolato; non è pertanto invocabile la disparità di trattamento per ottenere il mantenimento di opere analoghe eventualmente assentite illegittimamente, né il principio di proporzionalità impone la scelta di misure alternative alla demolizione.
• L'ordine di demolizione di opere edilizie abusive ha natura ripristinatoria e non punitiva; si applica il principio tempus regit actum e il decorso del tempo, anche se prolungato, non determina di per sé affidamento tutelabile sulla conservazione dell'abuso.
• La presentazione di una domanda di condono dimostra la consapevolezza dell'abusività dell'opera ed è incompatibile con la formazione di un affidamento qualificato alla sua conservazione; una prassi amministrativa favorevole a opere analoghe non documentata e comunque illegittima non può fondare né un diritto alla reiterazione dell'illegittimità né un autovincolo amministrativo in un procedimento vincolato.

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