Sentenza n. 7938/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'atto regionale e, in via derivata e per quanto occorresse, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, circolari, accordi e intese relativi al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto violazione delle norme sulla partecipazione e sul procedimento, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifesta; violazione della disciplina dei contratti pubblici e dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015; contrasto con la direttiva 2014/24/UE, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, la CEDU e i Trattati UE; violazione degli artt. 3, 9, 32, 41, 53, 97 e 117 Cost.; violazione dei principi di irretroattività, collaborazione, buona fede e legittimo affidamento. È stata inoltre prospettata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, come convertito e modificato. Il TAR ha esaminato d'ufficio, previo avviso alle parti, il possibile difetto di giurisdizione sull'impugnazione dell'atto regionale.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 74 c.p.a., richiamando la giurisprudenza formatasi sul payback dei dispositivi medici e le sentenze della Corte costituzionale n. 139 e n. 140 del 2024. Ha ritenuto manifestamente infondate le censure rivolte contro la disciplina legislativa e gli atti ministeriali presupposti. Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come contributo solidaristico; la disciplina legislativa individua sufficientemente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di quantificazione, rispettando la riserva di legge. È stata esclusa la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano e le relative percentuali erano conoscibili dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipulazione dei contratti, mentre gli interventi del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligazione. Non è stata ritenuta necessaria una preventiva rinegoziazione dei contratti. Quanto all'atto della Regione Emilia-Romagna, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. L'attività regionale è stata qualificata come meramente vincolata, tecnico-contabile, ricognitiva e riepilogativa: la Regione verifica i dati contabili, individua le imprese, applica percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali e determina il quantum debeatur, senza esercitare un potere autoritativo o discrezionale. La posizione dell'impresa è quindi un diritto soggettivo patrimoniale, relativo al corretto calcolo della somma dovuta, e la controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria secondo il criterio del petitum sostanziale. Il ricorso è stato respinto nel resto. Le spese sono state integralmente compensate in ragione dell'evoluzione giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  La quota di ripiano è posta a carico delle aziende fornitrici secondo percentuali crescenti e in misura pari all'incidenza percentuale del fatturato sul totale della spesa regionale per dispositivi medici.

  La disciplina legislativa stabilisce il tetto di spesa, i soggetti obbligati, le percentuali di ripiano e il criterio di commisurazione dell'obbligo, fornendo una base normativa sufficientemente determinata.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Le Regioni e le Province autonome definiscono l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno, previa verifica della documentazione contabile.

  La disposizione attribuisce alle Regioni un'attività attuativa e vincolata di verifica contabile, formazione dell'elenco e imposizione del pagamento, senza conferire un potere autoritativo discrezionale.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, conv. l. 111/2011

  Introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e previsione del ripiano dello sforamento.

  Costituisce il fondamento originario del sistema di contenimento della spesa per dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, conv. l. 135/2012

  Il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici è fissato, dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  Il tetto nazionale costituiva un parametro conoscibile dagli operatori e rilevante per valutare l'alea economica delle forniture.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA.

  Ha precisato i criteri di rilevazione del superamento del tetto e ha mantenuto la disciplina del concorso dei fornitori al ripiano.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015.

  Ha reso operative le procedure per l'individuazione delle aziende soggette al ripiano e per la riscossione delle somme relative alle annualità 2015-2018, senza modificare sostanzialmente l'obbligo già previsto.

• art. 74 c.p.a.

  Il giudizio è stato definito ai sensi dell'art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione con sentenza semplificata quando il Collegio può decidere la controversia senza discostarsi da precedenti consolidati.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Il processo, in parte qua, potrà essere riproposto innanzi al giudice ordinario.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione dopo la declinatoria del giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientri in una materia di giurisdizione esclusiva, dovendo applicarsi il criterio ordinario del petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte.

  La disciplina del payback individua per legge soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali del ripiano.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il TAR ha previamente avvisato le parti della possibile rilevazione d'ufficio del difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• La controversia relativa all'atto regionale di attuazione del payback sui dispositivi medici appartiene alla giurisdizione ordinaria quando l'atto si limita ad applicare, mediante verifiche e calcoli vincolati, criteri, percentuali e importi previamente determinati dalla legge e dagli atti statali, poiché la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo del quantum debeatur.
• Nel sistema del payback dei dispositivi medici, le Regioni non possono determinare il tetto di spesa, certificarne autonomamente il superamento o quantificare lo scostamento: tali attività spettano alle autorità statali. Le Regioni devono invece verificare i dati contabili, formare l'elenco delle aziende obbligate e applicare i criteri normativamente stabiliti.
• Il meccanismo legislativo del payback dei dispositivi medici costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria e un contributo solidaristico, purché la legge individui i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di quantificazione.
• La disciplina del payback relativa alle annualità 2015-2018 non viola il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015; gli interventi normativi successivi che rendono operative le procedure non modificano sostanzialmente l'obbligazione preesistente.
• La conoscibilità ex ante del meccanismo di ripiano esclude, in relazione alle forniture di dispositivi medici, l'obbligo delle amministrazioni di procedere a una preventiva rinegoziazione dei contratti stipulati all'esito delle gare.

Come è indicizzato