Corte di giustizia, Sentenza C-376/21

Appalti pubblici finanziati con fondi UE e procedura negoziata senza previa pubblicazione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Varhoven administrativen sad (Bulgaria) in una controversia tra l’autorità di gestione di un programma operativo e il comune di Razlog, a seguito di una rettifica finanziaria imposta per presunte violazioni nella gara per la fornitura di attrezzature scolastiche. La Corte si è pronunciata sia sull’ambito applicativo dei regolamenti finanziari UE, sia sulla corretta interpretazione della direttiva 2014/24 in materia di procedura negoziata senza previa pubblicazione.

Fatti e procedimento principale

Il comune di Razlog, beneficiario di fondi europei, aveva bandito una procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’acquisto di tecnologia, attrezzature e arredi. Per il lotto relativo alle attrezzature per la lavorazione dei metalli era pervenuta una sola offerta, giudicata inappropriata perché di importo superiore al doppio del valore stimato; la procedura era stata quindi chiusa come infruttuosa. Successivamente il comune aveva avviato una procedura negoziata senza previa pubblicazione, riprendendo le medesime condizioni del lotto originario e invitando un solo operatore economico, al quale fu poi aggiudicato il contratto. L’autorità di gestione ha considerato tale scelta lesiva dei principi di concorrenza e ha applicato una rettifica finanziaria del 10% sulle spese ammissibili. Il giudice di primo grado aveva annullato la rettifica, ritenendo legittimo il ricorso alla negoziazione diretta; in cassazione, il giudice del rinvio ha chiesto chiarimenti alla Corte.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012, articoli 102, 104 e 117;
• il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, articoli 2, 63, 160, 164 e 174;
• la direttiva 2014/24/UE, in particolare articoli 4, 5, 18, 26 e 32, nonché il considerando 50. È inoltre richiamata la normativa bulgara sugli appalti pubblici e sulla gestione dei fondi strutturali, nella parte in cui recepisce la disciplina della direttiva 2014/24 anche per gli appalti sotto soglia finanziati con fondi europei.

Prima questione: inapplicabilità dei regolamenti finanziari UE agli enti appaltanti nazionali

La Corte chiarisce che gli articoli 160 del regolamento 2018/1046 e 102 del regolamento n. 966/2012 non disciplinano le procedure di gara delle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri. Tali regolamenti, infatti, si riferiscono alle istituzioni, agenzie e organismi dell’Unione considerati amministrazioni aggiudicatrici ai sensi degli articoli 174 e 117 dei rispettivi regolamenti. La circostanza che l’appalto sia finanziato con risorse dei fondi strutturali e di investimento europei non cambia la conclusione: in regime di gestione concorrente, l’articolo 63, paragrafo 1, del regolamento 2018/1046 rimette agli Stati membri l’esecuzione del bilancio secondo la loro normativa nazionale e le disposizioni settoriali applicabili. Ne deriva che l’obbligo per l’amministrazione aggiudicatrice nazionale di rispettare i principi di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità non deriva da tali regolamenti finanziari.

Seconda questione: procedura negoziata senza previa pubblicazione e invito di un solo operatore

Esclusa l’applicabilità dei regolamenti finanziari, la Corte esamina la direttiva 2014/24, perché la normativa bulgara aveva reso applicabili, in modo diretto e incondizionato, le sue regole anche agli appalti sotto soglia finanziati con fondi europei. In questo quadro, l’articolo 32, paragrafo 2, lettera a), è ritenuto pertinente e tassativo, in combinato disposto con l’articolo 18, paragrafo 1. La Corte afferma che la procedura negoziata senza previa pubblicazione può essere utilizzata quando, a seguito di una procedura aperta o ristretta, non sia stata presentata alcuna offerta o alcuna offerta appropriata, purché:

• le condizioni iniziali dell’appalto non siano sostanzialmente modificate;
• l’amministrazione sia in grado di trasmettere una relazione alla Commissione su richiesta. Nel caso concreto, un’offerta che superi di oltre il doppio il valore stimato dell’appalto può essere qualificata come inappropriata. Se la successiva procedura negoziata riprende senza modifiche sostanziali le condizioni iniziali, l’amministrazione aggiudicatrice può rivolgersi anche a un solo operatore economico. Ciò è vero anche se l’oggetto dell’appalto non presenta, in sé, caratteristiche di esclusività tali da imporre l’affidamento a quell’operatore.

Ragionamento della Corte

La Corte sottolinea che la precedente procedura aperta e la successiva procedura negoziata costituiscono, in tale ipotesi, un complesso inscindibile. Gli operatori economici interessati avevano già avuto la possibilità di concorrere nella procedura aperta; non possono quindi pretendere di imporre una nuova apertura concorrenziale nella fase negoziata successiva quando non hanno presentato un’offerta appropriata in precedenza. La conformità ai principi di cui all’articolo 18, paragrafo 1, resta garantita se l’amministrazione dimostra che il prezzo concordato corrisponde al prezzo di mercato e non supera il valore stimato dell’appalto calcolato ai sensi dell’articolo 5 della direttiva. In tal modo si assicura anche un uso efficiente dei fondi pubblici e si esclude, secondo la Corte, un’irregolarità ai fini della disciplina sui fondi strutturali.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• i regolamenti finanziari dell’Unione non si applicano agli appalti pubblici aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici degli Stati membri, anche se finanziati con fondi strutturali e di investimento europei;
• l’articolo 32, paragrafo 2, lettera a), della direttiva 2014/24, in combinato con l’articolo 18, paragrafo 1, consente di invitare un solo operatore in una procedura negoziata senza previa pubblicazione successiva a una gara aperta infruttuosa, purché non vi siano modifiche sostanziali delle condizioni iniziali.

Principi pratici per gli operatori

Per gli enti locali e le amministrazioni italiane, la sentenza chiarisce che il finanziamento con fondi UE non comporta l’automatica applicazione dei regolamenti finanziari europei alle gare nazionali. La legittimità della procedura negoziata dipende invece dal rispetto della disciplina di settore e, se la normativa nazionale richiama la direttiva 2014/24 anche sotto soglia, dai suoi presupposti rigorosi. In presenza di una precedente gara aperta andata deserta o conclusa per offerta inappropriata, l’invito di un solo operatore può essere compatibile con il diritto UE se la procedura è effettivamente una prosecuzione senza modifiche sostanziali dell’appalto originario.