Sentenza n. 2856/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, operatrici nel mercato dell’installazione e del noleggio di apparecchi Awp, hanno impugnato il decreto direttoriale con cui l’Agenzia ha censito gli apparecchi Awp e Vlt riferibili ai concessionari e ha ripartito tra questi il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto dall’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, nonché le note dei concessionari che hanno riversato pro quota l’onere sui gestori. Quanto al decreto, sono stati dedotti carenza ed eccesso di potere, per avere l’Agenzia individuato autonomamente i presupposti applicativi del prelievo, assumendo per gli Awp il rilascio del nulla osta all’esercizio e per i Vlt l’effettiva operatività; illogicità per non avere considerato dismissioni e malfunzionamenti degli apparecchi; irragionevolezza e violazione dei principi di uguaglianza e capacità contributiva per l’equiparazione di Awp e Vlt, nonostante la diversa redditività; violazione della legge per non avere il decreto disciplinato la ripartizione interna alla filiera. Quanto alle note dei concessionari, è stata contestata la loro adozione unilaterale e l’applicazione di un parametro economico ritenuto idoneo a porre sui gestori la quasi totalità del prelievo. Sono state inoltre prospettate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, per asserita violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e al divieto di espropriazione sostanziale. Il Collegio ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione del giudizio e quella di consulenza tecnica d’ufficio, ritenendo la prima non più necessaria dopo la pubblicazione delle sentenze del Consiglio di Stato sulla medesima materia e la seconda irrilevante e non utilizzabile per supplire alla carenza di allegazioni e prova sull’asserita insostenibilità del prelievo.

La decisione

Il ricorso è stato definito in parte con declaratoria di difetto di giurisdizione e in parte con rigetto. La domanda contro le note dei concessionari è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, poiché l’addebito pro quota del prelievo nei rapporti tra concessionari e gestori riguarda rapporti interni di natura privatistica e contrattuale, estranei all’esercizio del potere amministrativo e non riconducibili alla giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.; è stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. La domanda contro il decreto dell’Agenzia è stata respinta. Il decreto si è mantenuto entro i limiti della legge, che imponeva la ricognizione numerica degli apparecchi Awp e Vlt e la ripartizione dei 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi, senza attribuire all’Agenzia il potere di differenziare il carico in base alla tipologia o alla redditività degli apparecchi e senza affidarle la disciplina dei rapporti interni alla filiera. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate: la legge determinava presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo; la scelta legislativa di assumere l’apparecchio e la sua astratta idoneità all’operatività quale indice del prelievo rientrava nella discrezionalità legislativa tributaria e non risultava arbitraria; l’art. 42 Cost. era inconferente, non essendo stato dimostrato lo svuotamento sostanziale del diritto di proprietà; l’art. 41 Cost. non risultava violato, non essendo stata fornita neppure una prova embrionale dell’insostenibilità economica del prelievo. Il Collegio ha valorizzato anche la disciplina sopravvenuta dell’art. 1, commi 920 e 921, della legge n. 208/2015, che ha limitato il prelievo all’anno 2015 e ne ha previsto la ripartizione interna proporzionale ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali vigenti. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, individua il suo ammontare complessivo, stabilisce che il riparto tra concessionari avvenga in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e attribuisce all’Agenzia il compito di effettuare la ricognizione e stabilire le modalità di versamento.

• art. 1, comma 920, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  Ha abrogato l’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, trasformando il prelievo in una misura applicabile alla sola annualità 2015.

• art. 1, comma 921, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  nel senso che la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015

  Norma di interpretazione autentica che ha stabilito la ripartizione interna del prelievo tra tutti gli operatori della filiera in proporzione ai compensi previsti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non si estende alle controversie privatistiche tra concessionari e gestori relative all’addebito interno del prelievo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda dichiarata appartenente alla sua giurisdizione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d’ufficio la questione di difetto di giurisdizione, previamente sottoposta al contraddittorio delle parti.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  Disciplina la sospensione facoltativa del giudizio, che il Collegio ha ritenuto non più necessaria dopo la definizione dei giudizi analoghi da parte del Consiglio di Stato.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile nel processo amministrativo la disciplina della sospensione richiamata dal codice di procedura civile.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina l’onere di richiedere la prosecuzione del giudizio sospeso entro il termine previsto.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge determina presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo.

• art. 3 Cost.

  La disciplina non è irragionevole per il solo fatto di applicare il criterio numerico alle diverse tipologie di apparecchi, considerate entrambe astrattamente idonee all’operatività e alla redditività.

• art. 53 Cost.

  La scelta del presupposto e della misura del prelievo rientra nella discrezionalità legislativa tributaria, purché non trasmodi in arbitrio o irragionevolezza.

• art. 41 Cost.

  La violazione della libertà di iniziativa economica richiede la prova concreta che il prelievo imponga seri limiti all’esercizio dell’attività; la mera allegazione dell’incidenza economica non è sufficiente.

• art. 42 Cost.

  Un prelievo può assumere natura sostanzialmente espropriativa solo se comporta il sostanziale annientamento delle facoltà tipiche del diritto di proprietà o un’incidenza eccessiva oltre il limite della tollerabilità.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Ha costituito la base normativa per l’oscuramento delle generalità della parte interessata.

Massime di principio

• Quando la legge stabilisce il presupposto del prelievo, il suo ammontare complessivo e i criteri di riparto tra i soggetti obbligati, è rispettata la riserva relativa di legge prevista dall’art. 23 Cost.; l’amministrazione può procedere alla ricognizione dei presupposti numerici e definire le modalità tecniche di versamento, ma non può introdurre autonomamente criteri sostanziali ulteriori né disciplinare ambiti non attribuitile dalla legge.
• La controversia relativa all’addebito pro quota di un prelievo da parte del concessionario agli altri operatori della filiera, quando riguarda esclusivamente i rapporti interni regolati da contratti di diritto privato, appartiene alla giurisdizione ordinaria e non è attratta dalla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni.
• Se la legge impone di ripartire un prelievo tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno, l’amministrazione non può differenziare il carico in base alla diversa tipologia o redditività degli apparecchi quando tale criterio non è previsto dalla norma primaria.
• La scelta legislativa del presupposto e della misura di un prelievo tributario rientra nell’ampia discrezionalità del legislatore e può assumere quale indice di capacità contributiva l’astratta idoneità operativa o reddituale di un bene, purché la scelta non risulti arbitraria o manifestamente irragionevole.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere disposta per supplire alla carenza di allegazioni e di prova della parte: se l’insostenibilità economica del prelievo non è stata dedotta con uno specifico motivo e non è assistita da un principio di prova, la richiesta istruttoria è irrilevante rispetto al thema decidendum.
• La deduzione della violazione della libertà di iniziativa economica non è sufficiente, di per sé, a fondare una questione di costituzionalità: occorre dimostrare concretamente che l’onere imposto determini seri limiti all’esercizio dell’attività economica; analogamente, la natura espropriativa richiede lo svuotamento sostanziale o un’incidenza intollerabile sul diritto di proprietà.

Come è indicizzato