Sentenza n. 6852/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’appellato aveva impugnato in primo grado il provvedimento con cui era stato dimesso dall’88° corso di formazione per allievi Vigili del Fuoco, a causa delle insufficienze riportate in una materia di studio in tre occasioni. In sede cautelare il TAR aveva sospeso gli effetti della dimissione e ordinato la ripetizione della prova previa attività di ripasso; dopo ulteriori sessioni di ripasso, l’interessato aveva superato l’esame ed era stato riammesso al corso. Il precedente giudizio si era chiuso per cessazione della materia del contendere, a seguito dell’annullamento d’ufficio del decreto di dimissione da parte del Ministero. Con un successivo ricorso risarcitorio, l’interessato aveva chiesto il ristoro del danno derivante dalla mancata corresponsione delle retribuzioni tra il 24 settembre 2020 e il 10 maggio 2021, deducendo la colpa dell’Amministrazione per non avere garantito le sedute di ripasso personalizzato previste dall’art. 7 del regolamento del corso. Il TAR aveva accolto parzialmente la domanda, riconoscendo, in via equitativa, il 50% della retribuzione netta non corrisposta, con esclusione delle indennità subordinate all’effettiva prestazione del servizio. Il Ministero ha appellato la sentenza sostenendo che non sussistesse un danno ingiusto, poiché il provvedimento non era stato annullato dal giudice, ma dall’Amministrazione in autotutela, e che l’annullamento d’ufficio non costituisse riconoscimento dell’illegittimità né della colpa. Ha inoltre dedotto che il ricorrente non avesse provato tutti gli elementi dell’illecito aquiliano, in particolare la colpa dell’Amministrazione, gravando su di lui l’onere della prova ai sensi dell’art. 2697 c.c. L’appellato ha sostenuto che l’annullamento d’ufficio implicasse il riconoscimento dell’illegittimità originaria dell’atto e che la mancata prova dell’erogazione delle sessioni di ripasso, unitamente all’assenza di errore scusabile, dimostrasse la colpa dell’Amministrazione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza di primo grado, respingendo il ricorso risarcitorio e disponendo la ripetizione delle somme eventualmente corrisposte dal Ministero in esecuzione della sentenza del TAR. Il Collegio ha ribadito che l’illegittimità dell’atto amministrativo, anche se accertata o riconosciuta mediante annullamento, non è di per sé sufficiente a fondare la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione: occorre anche la prova dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. La colpa può essere ravvisata quando la violazione delle regole dell’azione amministrativa sia grave e si inserisca in un contesto fattuale e normativo tale da evidenziare negligenza o imperizia dell’organo procedente. Nel caso concreto, dagli atti non emergeva alcuna prova di un comportamento colposo, negligente o imperito del Ministero. L’immediata adesione dell’Amministrazione all’ordinanza cautelare del TAR, mediante la ripetizione della prova e lo svolgimento delle sedute di ripasso, non dimostrava la colpa. Neppure l’annullamento d’ufficio del provvedimento di dimissione poteva essere considerato, in assenza di specifici elementi probatori, come ammissione implicita dell’illegittimità originaria o come prova della colpa, trattandosi di una determinazione discrezionale ispirata a criteri di collaborazione ed economicità dell’azione amministrativa. L’onere di provare la colpa gravava sull’interessato e non era stato assolto. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Riferimento alla domanda risarcitoria proposta dopo la definizione del giudizio impugnatorio relativo all’atto di dimissione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è esercizio di autotutela discrezionale e non equivale, di per sé, a una pronuncia giudiziale di illegittimità né costituisce automaticamente prova della colpa dell’Amministrazione.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede la prova di un fatto illecito, del danno ingiusto, del nesso causale e dell’elemento soggettivo della colpa o del dolo.

• art. 2697 c.c.

  L’onere di provare gli elementi costitutivi della pretesa risarcitoria, compresa la colpa dell’Amministrazione, grava sul soggetto che domanda il risarcimento.

• art. 7 del decreto del Direttore centrale per la formazione n. 232 del 16 dicembre 2019

  Prevede le sedute di ripasso personalizzato nell’ambito del corso di formazione; la loro mancata dimostrazione, tuttavia, non è stata ritenuta sufficiente, in assenza di ulteriori elementi, a provare la colpa dell’Amministrazione.

Massime di principio

• L’illegittimità di un provvedimento amministrativo, anche quando risulti dall’annullamento dell’atto, non fonda automaticamente il diritto al risarcimento: il danneggiato deve provare anche il dolo o la colpa dell’Amministrazione.
• La colpa della pubblica amministrazione, ai fini della responsabilità da provvedimento illegittimo, richiede la dimostrazione di una violazione grave delle regole dell’azione amministrativa, inserita in un contesto fattuale e normativo tale da evidenziare negligenza o imperizia dell’organo procedente.
• L’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990 non costituisce, di per sé, ammissione dell’illegittimità originaria dell’atto né prova automatica della colpa dell’Amministrazione, poiché può derivare da una valutazione discrezionale ispirata a finalità di collaborazione ed economicità dell’azione amministrativa.
• L’adesione dell’Amministrazione a un’ordinanza cautelare che disponga la riedizione di una prova o la riammissione provvisoria dell’interessato non dimostra automaticamente la colpa dell’Amministrazione nel precedente esercizio del potere.
• Nella domanda risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione grava sul ricorrente l’onere di provare tutti gli elementi dell’illecito aquiliano, compreso il nesso causale e l’elemento soggettivo della colpa.

Come è indicizzato