Sentenza n. 1694/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione governativa e il conseguente decreto presidenziale sostenendo, in via preliminare, che si trattasse di atti amministrativi, qualificabili come atti di alta amministrazione e soggetti al sindacato del giudice amministrativo, nonché affermando il proprio interesse a ottenere l’esame della richiesta referendaria popolare da essi promossa. Nel merito, con il primo motivo hanno dedotto la violazione degli artt. 1, comma 2, 2, 3 e 138 Cost., dell’art. 15 della legge n. 352/1970, della prassi o consuetudine costituzionale e del principio di ragionevolezza. Hanno sostenuto che il referendum non avrebbe potuto essere indetto prima della scadenza del termine trimestrale previsto dall’art. 138, comma 2, Cost. per la presentazione delle richieste referendarie, poiché ciò avrebbe precluso la concorrente iniziativa popolare e attribuito una posizione preferenziale alla richiesta parlamentare già ammessa. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 12 della legge n. 352/1970 e l’eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, sostenendo che i tempi dell’indizione avrebbero impedito all’Ufficio centrale per il referendum di esaminare la loro richiesta popolare prima dello svolgimento della consultazione. Hanno inoltre invocato l’applicazione analogica dell’art. 32 della legge n. 352/1970, relativo alla concentrazione dei quesiti nel referendum abrogativo, lamentando la mancata tutela del testo del quesito da essi proposto e la compressione delle prerogative dei promotori, inclusi il rimborso delle spese e la partecipazione alla campagna referendaria.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Ha respinto le eccezioni di difetto assoluto di giurisdizione, ritenendo che la deliberazione del Consiglio dei Ministri e il decreto presidenziale siano atti di alta amministrazione nella parte relativa alla fissazione della data del referendum: essi sono soggetti a normazione, perseguono un fine vincolato dall’ordinamento e, pur caratterizzati da ampia discrezionalità, sono sindacabili per vizi di legittimità, sebbene con controllo più circoscritto. Ha distinto tale profilo dalla formulazione del quesito, che resta sottratta al sindacato giurisdizionale in quanto riconducibile alle funzioni neutrali dell’Ufficio centrale per il referendum. Ha respinto anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, ritenendone necessaria la partecipazione formale poiché il decreto presidenziale avrebbe potuto essere annullato. Ha dichiarato ammissibili gli interventi ad opponendum dei tre comitati e inammissibile quello dell’Unione Italiana Forense per carenza di legittimazione statutaria ad agire o resistere in giudizio a tutela degli scopi associativi. Nel merito, ha ritenuto infondato il primo motivo. L’art. 138 Cost. pone in rapporto di equiordinazione i tre soggetti legittimati a promuovere il referendum e mira a garantire che la legge costituzionale approvata a maggioranza assoluta, ma inferiore ai due terzi, sia sottoposta al voto popolare. Una volta che una richiesta sia stata presentata da uno dei soggetti legittimati e sia stata dichiarata legittima dall’Ufficio centrale, l’interesse costituzionalmente tutelato è soddisfatto e non vi è ragione di attendere l’eventuale perfezionamento di ulteriori richieste. Il Governo doveva pertanto rispettare il termine di sessanta giorni previsto dall’art. 15, comma 1, della legge n. 352/1970, decorrente dalla comunicazione dell’ordinanza di ammissione, senza dover attendere la scadenza del termine trimestrale dell’art. 138 Cost. Il termine di 50-70 giorni tra il decreto di indizione e la data della consultazione è stato ritenuto sufficiente a garantire la partecipazione degli schieramenti contrapposti. L’art. 15, comma 3, disciplina espressamente l’unica ipotesi di possibile differimento per la contemporanea indizione di referendum relativi a diverse leggi costituzionali; non è quindi possibile ricavare ulteriori ipotesi di rinvio né applicare analogicamente la disciplina del referendum abrogativo. Il TAR ha escluso anche la formazione di una consuetudine costituzionale, non ravvisando né la ripetizione uniforme di un comportamento ritenuto giuridicamente doveroso né l’opinio juris. Ha respinto il secondo motivo, rilevando che l’indizione del referendum già ammesso non sottrae all’Ufficio centrale il potere di esaminare la successiva richiesta popolare, ma impedisce soltanto che essa incida sui termini dell’art. 15. Ha escluso inoltre che i ricorrenti dispongano del quesito, poiché nel referendum costituzionale la formula è direttamente stabilita dall’art. 16 della legge n. 352/1970; l’art. 32, previsto per il referendum abrogativo, non è applicabile analogicamente. Infine, il giudice ha ritenuto non pregiudicati né gli spazi di comunicazione politica, distribuiti tra favorevoli e contrari al quesito, né il diritto al rimborso, subordinato all’ammissione della richiesta da parte dell’Ufficio centrale. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti; le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 138 Cost.

  entro tre mesi dalla pubblicazione

  Il referendum costituzionale può essere richiesto da un quinto dei membri di una Camera, da cinquecentomila elettori o da cinque Consigli regionali; la finalità tutelata è l’effettiva sottoposizione al voto popolare della legge costituzionale approvata a maggioranza assoluta ma inferiore ai due terzi.

• art. 15 l. n. 352/1970

  entro sessanta giorni dalla comunicazione dell'ordinanza che lo abbia ammesso

  Il referendum deve essere indetto entro sessanta giorni dalla comunicazione dell’ordinanza di ammissione dell’Ufficio centrale; la data deve cadere in una domenica compresa tra il cinquantesimo e il settantesimo giorno successivo al decreto di indizione. Il termine non deve essere differito per consentire il perfezionamento di ulteriori richieste referendarie.

• art. 12 l. n. 352/1970

  che la richiesta di referendum sia conforme alle norme dell'articolo 138 della Costituzione e della legge

  L’Ufficio centrale verifica la legittimità della richiesta referendaria, anche attraverso il procedimento di contestazione e sanatoria delle irregolarità; tale competenza non impedisce l’indizione del referendum già ammesso sulla base di una successiva richiesta ancora pendente.

• art. 13 l. n. 352/1970

  immediatamente comunicata al Presidente della Repubblica, ai Presidenti delle Camere, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Presidente della Corte costituzionale

  La comunicazione dell’ordinanza di ammissione attiva la decorrenza del termine per l’indizione del referendum.

• art. 16 l. n. 352/1970

  individua specificamente le formule dei due quesiti referendari

  Nel referendum costituzionale il testo del quesito è fissato direttamente dalla legge e non è nella disponibilità dei promotori, del Governo o del Presidente della Repubblica.

• art. 15, comma 3, l. n. 352/1970

  il Presidente della Repubblica può ritardare, fino a sei mesi oltre il termine previsto dal primo comma del presente articolo, la indizione del referendum

  La disposizione disciplina espressamente la possibilità di differimento per coordinare referendum relativi a diverse leggi costituzionali e costituisce norma di chiusura, non estensibile analogicamente ad altre ipotesi.

• art. 32 l. n. 352/1970

  concentrare quelle richieste che rivelano l'uniformità o analogia di materia

  La disciplina della concentrazione dei quesiti riguarda il referendum abrogativo e non è applicabile analogicamente al referendum costituzionale, caratterizzato da un quesito legislativamente predeterminato.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 113 Cost.

  Impone la tutela giurisdizionale contro gli atti amministrativi; nel caso concreto fonda la sindacabilità della fissazione della data del referendum, quale attività non libera nei fini.

• art. 4, comma 2, lett. d), l. n. 28/2000

  in misura uguale fra i favorevoli e i contrari al quesito referendario

  Gli spazi di comunicazione politica per il referendum sono ripartiti tra favorevoli e contrari senza che sia necessario acquisire lo status di comitato promotore di una specifica richiesta.

• art. 1, comma 4, l. n. 157/1999

  Il rimborso spetta ai comitati promotori di richieste referendarie giudicate legittime dall’Ufficio centrale nel caso di referendum costituzionale.

Massime di principio

• La deliberazione del Consiglio dei Ministri e il decreto del Presidente della Repubblica relativi alla fissazione della data di un referendum costituzionale ex art. 138 Cost. sono atti di alta amministrazione, non atti politici, nella parte concernente la scelta temporale; essi sono quindi soggetti alla giurisdizione amministrativa, con un sindacato circoscritto alle manifeste illogicità e agli altri vizi di legittimità compatibili con l’elevata discrezionalità dell’attività.
• Una volta che una richiesta di referendum costituzionale sia stata presentata da uno dei soggetti legittimati dall’art. 138, comma 2, Cost. e sia stata dichiarata legittima dall’Ufficio centrale per il referendum, il Governo deve rispettare il termine di indizione previsto dall’art. 15, comma 1, della legge n. 352/1970, senza attendere la scadenza del termine trimestrale per eventuali ulteriori richieste popolari o regionali.
• Nel referendum costituzionale ex art. 138 Cost. la finalità costituzionalmente tutelata è l’effettiva sottoposizione della legge costituzionale al voto popolare; le ulteriori richieste referendarie successive all’ammissione di una prima richiesta non possono incidere sui termini di indizione, poiché perseguono il medesimo risultato giuridico.
• Il quesito del referendum costituzionale non è nella disponibilità dei promotori, del Governo o del Presidente della Repubblica, essendo la relativa formula predeterminata dall’art. 16 della legge n. 352/1970; la disciplina dell’art. 32 della stessa legge, relativa alla concentrazione dei quesiti abrogativi, non è applicabile analogicamente.
• L’art. 15, comma 3, della legge n. 352/1970 disciplina l’unica ipotesi di differimento dell’indizione del referendum costituzionale, collegata alla sopravvenuta pubblicazione di un’altra legge costituzionale; al di fuori di tale fattispecie non possono essere introdotte ulteriori ipotesi di rinvio mediante analogia o prassi non dimostrata.
• Nel referendum costituzionale l’indizione della consultazione non preclude necessariamente l’esame successivo di una richiesta popolare da parte dell’Ufficio centrale né il conseguimento, ove la richiesta sia giudicata legittima, dello status di comitato promotore e del relativo diritto al rimborso.

Come è indicizzato