Sentenza n. 1878/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva presentato nel 2011 un’istanza di permesso di costruire ai sensi della normativa regionale sul recupero abitativo dei sottotetti e, nel 2022, aveva chiesto al Comune l’attestazione del decorso dei termini e della formazione del silenzio assenso. Il Comune aveva negato l’attestazione, rilevando la necessità di integrare la documentazione, tra cui la dichiarazione del progettista sul rispetto delle disposizioni in materia di contenimento energetico e la relativa attestazione di prestazione energetica, oltre ad altri documenti e versamenti. Il TAR aveva ritenuto non formato il silenzio assenso per incompletezza della domanda. In appello la ricorrente ha dedotto: l’erroneità della contestazione di incompletezza; la presenza degli elementi essenziali per individuare l’intervento; la completezza della domanda rispetto all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001; l’irrilevanza della documentazione ulteriore richiesta e del parziale mancato pagamento degli oneri; nonché, in subordine, la possibilità per il Comune di richiedere integrazioni soltanto entro i termini di conclusione del procedimento. Il Consiglio di Stato ha disposto istruttoria per verificare la documentazione effettivamente allegata, con particolare riguardo all’efficienza energetica.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. La Sezione ha ricostruito la disciplina del silenzio assenso, distinguendo tra domanda semplicemente incompleta o non conforme alla legge, comunque idonea a produrre il silenzio assenso, e domanda strutturalmente inconfigurabile, priva di un elemento essenziale richiesto dalla legge. Nel settore edilizio sono essenziali il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali richiesti, gli eventuali documenti previsti dalla normativa tecnica e la dichiarazione asseverata del progettista sulla conformità urbanistica, edilizia e alle normative di settore, comprese quelle sull’efficienza energetica. La carenza di uno di tali elementi impedisce la stessa configurabilità della domanda e, quindi, la formazione del silenzio assenso, anche se l’amministrazione non ha tempestivamente richiesto l’integrazione. L’istruttoria ha confermato che l’istanza mancava della dichiarazione del progettista sul rispetto delle disposizioni di contenimento energetico e dell’attestazione richiesta. È stata respinta anche la tesi secondo cui tale documentazione non sarebbe prevista dalla normativa, poiché l’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 richiama espressamente le norme sull’efficienza energetica. La regola secondo cui le richieste integrative devono essere formulate entro il termine procedimentale opera per le integrazioni relative a domande già configurabili, non per la mancanza di documentazione essenziale. Le spese del grado sono state integralmente compensate in ragione del non ancora consolidato orientamento giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, salvo comunicazione del diniego nel termine di conclusione del procedimento

  Il silenzio assenso opera in presenza dei requisiti formali e della documentazione necessaria per rendere la domanda configurabile; non richiede invece che siano già accertati tutti i requisiti sostanziali per l’accoglimento.

• art. 21, comma 1, l. 241/1990

  Con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20 l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti

  La domanda deve contenere le dichiarazioni richieste dalla legge; la mancanza di un elemento essenziale può impedire la formazione del silenzio assenso.

• art. 20, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La domanda ... va presentata allo sportello unico corredata da un’attestazione concernente il titolo di legittimazione, dagli elaborati progettuali richiesti ... ed è accompagnata da una dichiarazione del progettista abilitato ... alle norme relative all’efficienza energetica

  La dichiarazione asseverata del progettista, riferita anche al rispetto della normativa sull’efficienza energetica, costituisce elemento essenziale della domanda di permesso di costruire.

• art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001

  il termine può essere interrotto ... esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata

  Il potere di richiedere integrazioni opera per domande già configurabili e deve essere esercitato nei termini di legge; non può supplire alla mancanza di elementi essenziali che impediscono di qualificare l’istanza come domanda idonea.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  decorso inutilmente il termine ... sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso

  Il silenzio assenso edilizio si forma, salvo le esclusioni previste dalla legge, solo su una domanda configurabile e completa degli elementi essenziali richiesti dalla disciplina statale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d’ufficio ... inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell’articolo 20

  La possibilità di autotutela sul provvedimento tacito conferma che una domanda non conforme alla legge, ma configurabile e completa degli elementi essenziali, può comunque determinare la formazione del silenzio assenso.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  l’atto adottato dopo la scadenza del termine di conclusione del procedimento ... è inefficace

  La disposizione presuppone, nei casi previsti, la formazione di un provvedimento tacito allo scadere del termine, rimuovibile mediante gli strumenti di autotutela.

Massime di principio

• Nel procedimento di rilascio del permesso di costruire, il silenzio assenso si forma quando la domanda è presentata da un soggetto legittimato all’amministrazione competente, è riconducibile al modello normativo previsto dalla legge e contiene gli elementi e la documentazione essenziali richiesti dall’art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001; non è invece necessario che la domanda sia già pienamente conforme alla disciplina sostanziale o sicuramente accoglibile.
• La domanda di permesso di costruire è strutturalmente inconfigurabile, e non produce il silenzio assenso, quando manca anche uno degli elementi essenziali richiesti dalla legge: titolo di legittimazione, elaborati progettuali necessari, documenti tecnici obbligatori nei casi previsti o asseverazione del progettista sulla conformità alle normative edilizie e di settore, comprese quelle sull’efficienza energetica.
• La carenza di documenti ulteriori rispetto a quelli essenziali indicati dalla disciplina statale, oppure la necessità di mere integrazioni e precisazioni di una documentazione essenziale già presentata, rende la domanda soltanto incompleta e non impedisce, di per sé, la formazione del silenzio assenso, se l’amministrazione non esercita tempestivamente il potere di soccorso istruttorio.
• Una domanda completa degli elementi essenziali può determinare il silenzio assenso anche se non conforme alla legge sotto il profilo sostanziale; in tal caso il titolo tacito può essere oggetto di rigetto espresso nei termini o di annullamento d’ufficio, ricorrendone i presupposti, ma la difformità non impedisce automaticamente la formazione del provvedimento tacito.
• Il termine per richiedere integrazioni documentali riguarda le domande già configurabili e non può essere invocato per sanare, mediante inerzia dell’amministrazione, la mancanza di un requisito essenziale che impedisce alla domanda di sorgere come istanza idonea a produrre il silenzio assenso.

Come è indicizzato